Муниципалитеты.рф. Новое разграничение полномочий требует тщательной подготовки в регионах

Вступивший в силу Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» вводит обновленную модель работы органов местного самоуправления (МСУ). Одно из важных изменений касается разграничения полномочий между различными уровнями власти.

Какие виды муниципальных полномочий закреплены и почему не стоит затягивать с формированием нового функционала органов местного самоуправления – ответы на эти вопросы дает Андрей Максимов в рамках специального проекта «Мнение эксперта» портала Муниципалитеты.рф.

Автор: Андрей Максимов, председатель Комиссии Общественной палаты России по территориальному развитию, городской среде и инфраструктуре, член Высшего совета ВАРМСУ, канд.юрид.наук, член-корр. РАЕН.

«Вступивший в силу Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» предусматривает запуск с 1 января 2027 года новой системы разграничения компетенций между региональными и местными властями. В каждом регионе к этому времени предстоит сформировать свою региональную модель (а  иногда и с серьезной детализацией по муниципальным образованиям). И хотя вступление в действие раздела о функциональных основах местного самоуправления отсрочено более чем на полтора года, наличие переходного периода не должно «расслаблять» органы власти. Во-первых, несмотря на преемственность – именно в этом разделе Закона изменения наиболее масштабные. Во-вторых, с учетом особенностей бюджетного процесса, реальные сроки инвентаризации полномочий, их распределения по уровням власти, принятия нормативных актов субъектов РФ ограничены периодом до лета 2026 года. К осени следующего года новый функционал органов местного самоуправления должен быть полностью сформирован, включая механизм их финансирования и распределения имущества.

Новый Федеральный закон разделяет полномочия муниципальных образований на три группы: неотъемлемые (не подлежащие перераспределению региональным органам власти – ч.1. ст. 32), передаваемые (которые субъекты РФ могут перераспределить от органов местного самоуправления к органам государственной власти – ч.2. ст. 32) и перераспределенные (переданные силой этого Федерального закона для исполнения органами власти субъектов РФ, если сами региональные органы не решат оставить их осуществление органам местного самоуправления – ч.3. ст. 32). Принципиально, что все 3 группы входят в ведение муниципальных образований любого вида (муниципального или городского округа, поселения или муниципального района). В этом смысле дифференциация полномочий по группам, во многом, обусловлена унификацией списка вопросов жизнеобеспечения населения для всех типов муниципальных образований. А дальнейшая дифференциация («по пунктам и внутри пунктов») должна быть уже осуществлена на региональном уровне с учетом особенностей территорий. Следует заметить, что хотя появление особой группы «переданных» регионам полномочий – это принципиальная новация по сравнению с Федеральным законом №131-ФЗ, однако в нынешней практике полномочия третьей группы часто уже являются перераспределенными на региональный уровень (за исключением территорий крупных городских округов, в частности, включающих центры субъектов федерации, компетенция которых сегодня существенно шире).

В любом случае, сегодня для устойчивости управленческой системы принципиально важно адекватно и грамотно распределить новый функционал между уровнями власти.

Группа неотъемлемых полномочий (ч.1. ст. 32) включает 18 пунктов преимущественно из числа предусмотренных непосредственно Конституцией России, а также вытекающих из статуса муниципального образования как особого субъекта права (принятие устава, создание предприятий и учреждений, учреждение СМИ, установление тарифов и пр.). Важно, что в Законе конкретизировано (ранее недостаточно определенное) полномочие по участию в охране здоровья граждан («в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи»). С учетом того, что обеспечение безопасности граждан и государства остается важнейшей целью всей системы публичной власти, в перечне муниципальных полномочий сохранены участие в профилактике терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Однако поскольку в данном случае законодатель используют формулировку «участие», случаи и форматы такого участия должны быть определены отдельными федеральными законами (согласно ч.19 ст.32). В идеале здесь требуется установление четких регламентов действий и взаимодействия, отсутствие которых может  снижать (размывать) гарантии безопасности.

Группа передаваемых полномочий (ч.2. ст. 32) соответствует наибольшему количеству (29) вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения. Благодаря активной дискуссии при принятии Закона на площадках ВАРМСУ, Государственной Думы и Совета Федерации, Общественной палаты России, СРГ и других межмуниципальных советов (ассоциаций) удалось сохранить в ведении муниципалитетов самые крупные блоки муниципальной компетенции. Сюда вошли, в частности, вопросы благоустройства, жилищной политики и коммунального обслуживания, содержания мест захоронения, общего образования, муниципальной культуры, досуга и массового отдыха, физической культуры и спорта, молодежной политики, муниципального контроля. Хотя Законом предусмотрена возможность субъекта РФ перераспределить некоторые из этих полномочий для исполнения региональными органами власти, предполагается, что по общему правилу они осуществляются именно органами местного самоуправления. Более того, для исключения необоснованного «изъятия» этих полномочий регионами предусмотрены не только ограничения по срокам (ч.9 ст. 32), но и гарантии защиты финансовых прав муниципалитетов: в случае, если регион берет на себя исполнение части этих муниципальных полномочий, он должен исполнять их за свой счет, без сокращения доходов местного бюджета (ч.12 ст. 32).

Наконец, третья группа муниципальных полномочий (ч.3. ст. 32) требует особого внимания  в контексте нового разграничения полномочий к 1 января 2027 года. Основная часть полномочий по организации землеустройства, градостроительства, дорожной деятельности и  транспортного обслуживания населения, а также по охране окружающей среды, работе с отходами, организации ритуального обслуживания отнесены к числу «автоматически» перераспределенных Федеральным законом в ведение региональных органов власти, с возможностью их «возвращения» в муниципальную компетенцию. Такой подход обусловлен, в том числе, дефицитом кадровых, финансовых и организационных ресурсов для решения подобных вопросов у многих малых муниципальных образований. Очевидно, что во многих поселениях и сельских районах объем градостроительной деятельности небольшой, а транспортное обслуживание носит только междугородный характер и осуществляется региональными автотранспортными предприятиями.      

Однако необходимо учитывать, что во многих городах (особенно крупных) землеустройство, градостроительство, дорожная деятельность и  транспортное обслуживание формируют огромный объем действий и управленческой нагрузки, которую трудно осуществлять с регионального уровня власти даже в территориально компактных и небольших по численности населения субъектах РФ. Например, если региональный уровень может взять на себя разработку и утверждение документов территориального планирования или схемы транспортного обслуживания территории, то вряд ли он возьмет на себя выдачу всех разрешений на строительство, градостроительных планов земельных участков, проведения предусмотренных ГрК РФ осмотров зданий, уведомлений о допустимости строительства объекта ИЖС или садового дома. Так же сложно с регионального уровня осуществлять организацию работы маршрутов городского транспорта, планирование парковочного пространства или установку городских остановочных павильонов.

Представляется, что регионы и муниципалитеты должны будут провести кропотливую работу по инвентаризации и распределению полномочий третьей группы (с учетом огромных региональных различий). При этом новый Закон предусматривает возможность как «расщепления» полномочий внутри одного вопроса, так и дифференциации разграничения полномочий в зависимости от специфики отдельного муниципального образования (ч.9. ст. 32).

Крайне важно, что полномочия из третьей группы (перераспределенные на региональный уровень) могут быть вновь переданы для исполнения органами местного самоуправления только при наличии гарантированного регионом дополнительного финансового обеспечения. Однако сам механизм такого финансирования Федеральным законом определен вариативно (ч. 14. ст. 32:  путем единых, дополнительных и (или дифференцированных  нормативов отчислений от налогов и (или) неналоговых доходов и (или) путем межбюджетных трансфертов). Варианты предусмотрены предельно широко (например, даже если финансирование осуществляется из межбюджетных трансфертов, то в каком  виде – за счет изменений методики расчета дотаций, дополнительных субсидий или в данном случае понадобится новый вид субвенций по типу субвенций на осуществления переданных государственных полномочий?) Поэтому Министерству финансов России целесообразно было бы выработать рекомендации по формированию соответствующего финансового механизма.

Наконец, формируя новый механизм разграничения полномочий, законодатель исключает необходимость перераспределения собственности между уровнями публичной власти. В случае перераспределения полномочий, при котором часть муниципальной компетенции  принимает на себя субъект РФ, муниципальное имущество передается не в государственную собственность, а лишь в безвозмездное пользование региональных органов государственной власти. При этом условия использования такого имущества регион и муниципалитет должны будут согласовать между собой».

Источник: https://муниципалитеты.рф/