Коммерсант. Вертикальное уложение: почему реформа «публичной власти» всего лишь закрепляет сложившуюся практику

В конце ноября губернатор Кемеровской области Сергей Цивилев объявил об отставке мэра Прокопьевска Вячеслава Старченко после сообщений о том, что тот устроил банкет в день аварии на шахте «Листвяжная», обернувшейся многочисленными жертвами, и немедленно поплатился должностью. Журналисты поспешили рассказать, как губернатор «уволил» мэра, позабыв, что по закону у главы субъекта просто нет таких полномочий, но это не смутило. Корреспондент “Ъ” Андрей Прах объясняет, почему фактическое состояние властной вертикали в России давно соответствует новым законам о «единой системе публичной власти» (первый из них только что вступил в силу, а второй еще только предстоит рассмотреть в Госдуме).

Владимир Путин выстраивает вертикаль власти с самого начала своего первого президентского срока. В 2000 году он вывел региональных лидеров из Совета федерации, лишив их тем самым парламентской неприкосновенности и заменив назначенными представителями субъектов. В 2004-м были отменены прямые выборы губернаторов, и «наделять полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ» стали региональные депутаты по рекомендации президента (случаев голосования парламента против внесенной главой государства кандидатуры зафиксировано не было). В 2012 году выборность вернулась, но благодаря «муниципальному фильтру» процесс избрания все равно остался подконтролен федеральному центру. Выиграть выборы за все время сумели всего четыре оппозиционных кандидата в губернаторы: иркутский Сергей Левченко (2015 год), хабаровский Сергей Фургал, владимирский Владимир Сипягин и хакасский Валентин Коновалов (все в 2018-м).

Главы регионов, независимо от способа их избрания или назначения, встроены во властную вертикаль и законодательно (согласно ст. 77 Конституции, региональные органы исполнительной власти вместе с федеральными образуют «единую систему исполнительной власти»), и практически. Вплоть до того, что каждый из них по первому требованию сверху уйдет в добровольную отставку, попутно сообщив своим избирателям что-нибудь в духе: «Нужно давать дорогу молодым». Кстати, три из четырех «неправильных» губернаторов сейчас уже не при должностях: в 2019 году после жесткой критики центра ушел в отставку Сергей Левченко, в 2020-м по подозрению в заказных убийствах арестован Сергей Фургал, а в 2021-м губернаторское кресло на думский мандат разменял Владимир Сипягин.

Однако даже в этой парадигме старый закон о региональной власти, обреченный на изменение после поправок к Конституции РФ, давал губернаторам определенные права и гарантии. Например, президент мог отправить их в отставку своим собственным решением только за ненадлежащее исполнение обязанностей или в связи с «утратой доверия», которая, в свою очередь, должна была иметь закрепленные в законе формальные основания — нарушение антикоррупционных требований или запрета на владение иностранными финансовыми инструментами. Именно к этим нормам весной 2020 года апеллировал утративший доверие президента за сомнительное, но не запрещенное законом поведение экс-глава Чувашии Михаил Игнатьев (тот, который заставлял сотрудника МЧС прыгать за ключами от нового автомобиля), требуя отменить указ Владимира Путина о своей отставке. И неизвестно, к каким тонкостям толкования закона пришлось бы прибегать суду, если бы господин Игнатьев не скончался до рассмотрения иска.

В новом законе о публичной власти в регионах, который вступил в силу 21 декабря, оговорок про основания утраты доверия уже нет — губернатор может просто стать президенту немил. И искать формальную причину для отставки того же Валентина Коновалова больше не нужно. Здесь реформа впервые догоняет практику: закон просто приводится в соответствие с фактическим положением дел.

Столь же последовательно в жесткую вертикаль фактически встраивалось и независимое местное самоуправление (МСУ). С 2003 года главы муниципалитетов могли избираться двумя способами: на прямых выборах или из числа местных депутатов. Во втором случае мэр обычно становился спикером парламента, а администрацию возглавлял наемный сити-менеджер — неизбранный, а потому полностью лояльный чиновник, уволить которого не составляло особого труда. В 2000-х годах в крупных городах прошел постепенный отказ от прямой выборности глав, который усугубился в 2014-м с появлением в законе третьего варианта: мэра выбирают депутаты, но из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией. Она, в свою очередь, формируется поровну из представителей парламента и губернатора. На сегодняшний день прямые выборы мэров остались только в семи административных центрах регионов.

Эксцессы в такой конструкции тоже случаются — как, например, демарш Мурманской гордумы, которая в сентябре отказалась избрать мэром ставленника губернатора Андрея Чибиса. Но это скорее исключение из хорошо работающего правила.

По действующему закону отправить мэра в отставку могут только депутаты по узкому перечню причин, в которые, например, банкет в день ЧП не входит. Если же новый закон будет принят в исходной редакции, то у главы субъекта появится право отрешать градоначальника от должности своим собственным указом — через выговор за «ненадлежащее исполнение обязанностей». Но и здесь реформа снова догоняет практику: вынудить неугодного мэра уйти «по собственному» является для губернаторов вполне обычным делом. И это сработало в отношении не только вполне системного Вячеслава Старченко, банально попавшего под горячую руку, но и, например, весьма оппозиционно настроенной экс-главы Якутска Сарданы Авксентьевой, которая на прямых выборах одолела провластного кандидата.

Возможно, архитекторы «единой системы публичной власти» депутат Госдумы Павел Крашенинников и сенатор Андрей Клишас по-своему правы, когда говорят, что властная вертикаль должна простираться вплоть до самого нижнего, муниципального уровня. Избирателя действительно мало заботит, кто из чиновников отвечает за школы, кто — за больницы, а кто — за дороги. В их глазах после двадцатилетней гегемонии одной политической силы за все вокруг теперь отвечает ее лидер, президент Владимир Путин, и любая проблема на местах происходит лишь оттого, что ему о ней невдомек. Посмотрите «прямую линию», она как раз об этом: если решение вопроса контролируется главой государства, то и лужа в Боровом рассосется, и поезда из Йошкар-Олы в Петербург ходить начнут.