Конференция АСДГ «Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Сибири и на Дальнем Востоке в современных условиях», 23 - 24 октября 2014 г., Хабаровск

23-24 октября 2014 года в городе Хабаровске состоялась конференция АСДГ «Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Сибири и на Дальнем Востоке в современных условиях» с участием руководителей и депутатов представительных органов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока; государственных и муниципальных служащих, руководителей исполнительных органов власти, осуществляющих взаимодействие с представительными органами местного самоуправления; ученых, экспертов и представителей общественных объединений. Конференция была организована Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов совместно c Думой города Хабаровска. На конференции были обсуждены следующие актуальные вопросы, связанные с работой представительных органов местного самоуправления: законодательные новации в сфере местного самоуправления; задачи представительных органов местного самоуправления, связанные с изменениями федерального законодательства и инициативами федеральных органов государственной власти; совершенствование нормативной базы муниципальных образований; задачи представительных органов местного самоуправления в условиях формирования программных бюджетов; роль представительных органов местного самоуправления в привлечении граждан к участию в местном самоуправлении.
С приветственным словом к участникам конференции обратился президент АСДГ, мэр города Хабаровска Александр Соколов. Он отметил огромную важность проблем, которые обсуждаются на конференции. А.Соколов назвал проводимую реформу местного самоуправления «отрицательной инновацией». «Мы (члены ассоциации) уже обращались в федеральное правительство, в Госдуму с простой просьбой: «Перестаньте реформированием каждый год заниматься. Объявите мораторий на реформы МСУ, кроме тех здравых поправок, которые бы улучшили положение местных органов власти». Глобальное реформирование начинает вредить. Теряется кадровый потенциал, набор инициатив, которые начали работать в рамках одного закона, теперь закон поменялся, и они не работают», — заявил президент АСДГ. При этом, по его словам, нужно наращивать темп принятия тех решений, которые позволили бы повысить эффективность уже действующих законов и механизмов. Процесс разграничения полномочий между уровнями власти во многом спорен, противоречив и его нельзя считать завершенным. Неоправданными являются решения по градостроительству, привлечению инвестиций. «Всех нас интересуют полномочия в развитии административной практики и ее применении. Мы теряем 100 млн рублей в год на том, что у нас нет этих полномочий. Содержа систему «Безопасный город», организовывая управление дорожным движением, мы несем огромные затраты, которые нам не компенсируются административными штрафами. Мы крайне нуждаемся в дополнительных доходах бюджета. Безусловно, важны земельные отношения, в Хабаровске они приобрели необычайную остроту. После принятия решения об изъятии неразграниченных земель в распоряжение региона, город отброшен от того уровня, который он имел по земельным отношениям на 10 лет назад. И это не только у нас. Инициатива Московской области по передаче данных полномочий пагубно скажется на городах и поселениях области, эта ошибка через три-пять лет будет очевидна всему муниципальному сообществу России. Теряем бюджет, теряем градостроительную политику, теряем инвесторов», — заключил А.Соколов. По его словам, несмотря на активную позицию муниципалитетов и готовность брать на себя максимум полномочий, федеральные власти демонстрируют поразительную глухоту. При обсуждении первого варианта муниципальной реформы, который был закреплен в 131-м федеральном законе, Хабаровск дал 262 поправки, приняты только три.
Как заявил вице-президент АСДГРоальд Бабун, открывая пленарную часть конференции докладом «Перспективы развития местного самоуправления в свете законодательных новаций», №131-ФЗ «с самого момента принятия подвергался неоднократным изменениям, мы насчитали около 500». Эти изменения нашли отражение более чем в 90 других федеральных законах, «но все-таки основная концепция местного самоуправления не менялась». Нынешние изменения по масштабам и глубине пересилили все то, что было сделано за предыдущие 10 лет. Для чего, в чьих интересах потребовались новые реформы? «Когда в 1993 году принималась Конституция России, одним из самых спорных моментов была 12-я статья, в которой написано, что органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти. Этот пункт то попадал в проект, то исчезал, статью то включали, то убирали. Она все-таки осталась, и это явилось главной преградой для тех, кто хотел бы командовать местным самоуправлением. С этим никогда не смирялся в первую очередь губернаторский корпус, предпринимались неоднократные попытки встроить органы МСУ во властную вертикаль государства. К сожалению, для них, 12-я статья находится в первой части Конституции, чтобы ее изменить, нужно собирать Конституционное собрание, совершать сложнейшие процедуры, которые делают эти изменения нереальными. Поэтому все время идут происки — как, не трогая конституцию, встроить местное самоуправление в государственные органы власти», — отметил Р.Бабун. По его словам, становлению местных органов власти в качестве независимых и незыблемых институтов помешало отсутствие четкой концепции их развития и понимания дальнейших перспектив. Как результат — так и не решенные проблемы с финансами, землей, территориальной организацией, разграничением компетенции. «И во власти и в широких слоях общества нет понимания места МСУ». На все эти объективные проблемы наложились субъективные факторы — противостояние губернаторов и мэров столичных городов, чьи финансовые ресурсы составляют до половины и более совокупных доходов консолидированных бюджетов субъектов: «Образно говоря, происходит следующее. Президент страны говорит губернаторам — вы отвечаете за все, что происходит на ваших территориях. Губернаторы отвечают — мы не можем отвечать за все, потому что есть органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов госвласти, у которых огромные полномочия, финансовые средства, огромное имущество... Дайте нам инструмент управления этим имуществом и этими финансами, иначе мы не можем отвечать за состояние дел в своих территориях! Вот такая ситуация возникла к моменту принятия 136-ФЗ», - подчеркнул вице-президент АСДГ.
«Конечно, и сегодня у губернаторов есть возможность отстранять неугодных мэров, особенно избранных прямым голосованием, - заявил Р.Бабун. - Это и финансовые нарушения, и самые ничтожные причины, вроде того, как был отстранен от должности мэр Благовещенска». Это, по мнению Р.Бабуна, в конечном итоге побудило президента вмешаться, но он не предложил какой-то единой схемы, а предложил муниципалам и губернаторам сесть за стол переговоров. Однако уже в декабре 2013 года появился доклад Института социально-экономических и политических исследований, где предполагалось кардинальная реформа местного самоуправления. Она состояла в том, чтобы на уровне городских округов и муниципальных районов это самоуправление ликвидировать, и превратить его в территориальные органы госвласти субъектов. Тогда мэр города, глава района назначался бы губернатором, только в поселениях и небольших городах сохранялось местное самоуправление, 12 статья конституции не нарушалась бы. «Критика была жесточайшая. Но само появление этого документа говорило о том, что думают в администрации президента. Эту атаку удалось отбить», - добавил Р.Бабун. Вторая попытка была предпринята в феврале этого года как проект депутатской группы в Госдуме: «это серьезнее чем доклад ИСЭПИ». Самые одиозные предложения доклада — по ликвидации МСУ в городах и районах были сняты, но зато была предложена одна-единственная модель — назначенные сити-менеджеры и глава города, избираемый депутатами. В комиссии по выбору главы администрации 50% голосов принадлежали бы губернатору. И в этом случае фактически 12 статья не нарушается. «Вторую попытку тоже отбили. И наконец, третья — которая дала нам 136-ФЗ. Федеральная власть вынуждена была отступить и отказаться от лобовых атак», - сделал вывод ученый. Плюс существующего закона в том, что предусмотрена существенная децентрализация власти, вариативность моделей — ведь ситуации на местах очень разные. «Но очень много полномочий было передано от федеральной власти к регионам, а на стыковке от региональной власти с муниципалами получилось наоборот», — сказал вице-президент АСДГ. Субъекты федерации получили от федерации мощные рычаги власти. Самый яркий пример — перечень полномочий, передаваемый местной власти, определяют субъекты федерации. Раньше органы субъектов могли регулировать 32 позиции в сфере деятельности муниципалитетов своими региональными законами, теперь 56 позиций. Структура органов МСУ тоже определяется регионом. В случае принятия модели сити-менеджеров в структуре органов исполнительной власти устанавливается вертикаль, неподконтрольная населению. При этом в законе не затронуты финансы, земельные полномочия. «Как итог: №136-ФЗ не носит системного характера, сосредоточен на разделе властных функций и не решает вопросов, от которых зависит жизнь людей на местах — финансы и земля. Фактическая реализация закона потребует консенсуса между главами регионов и муниципалитетов, а этого достичь можно не везде», — заключил Р.Бабун.
Свою позицию в отношении проходящей реформы высказал глава города Владивостока Игорь Пушкарев: «Одиннадцать лет назад, еще будучи заместителем председателя заксобрания Приморья, я присутствовал на обсуждении 131-го ФЗ в Хабаровске с участием представителей федерации. Практически все выступающие высказались против, а в конце подвели итог, сказали: «спасибо за поддержку, закон будет принят таков, как мы предложили». По его словам, реформы нужны, и 11 лет назад, когда принимался 131-й ФЗ, они были направлены на то, чтобы улучшить жизнь муниципальных органов власти. «Но нужно остановиться, посмотреть на то, что мы уже приняли, как это работает. Безусловно, ключевым вопросом является финансовый, когда мы получаем порядка 10% от собираемых в бюджет налогов, и потом на эти 10% мы ни в чем себе не отказываем. Если бы человек получал 10% от заработной платы — как бы он выживал? А нам с вами приходится выживать! Я еще не слышал ни одного позитивного примера, когда забирали полномочия у муниципалитетов». Это касается и передачи в региональное ведение системы здравоохранения — сегодня с мест идет масса негативных обращений от населения, теряется эффективность управления городским звеном медпомощи, «хотя региональные министерства докладывают, что ситуация улучшается». Теряются позиции в качестве медпомощи, закрываются больницы. «Сейчас у нас в Приморском крае обсуждается вопрос по распоряжению землей, — продолжил И.Пушкарев. — Фактически давать или не давать землю — решает край, но все процедуры по градостроительному плану, проведению общественных слушаний лежат на городе. Но с первого января нужно принять решение — либо ты забираешь все, со всеми этими сложностями и трудностями, и согласованиями, либо ты отдаешь все. Если у нас заберут эти вопросы, ну хорошо, но нам еще надо проинформировать население, что теперь это уже вопросы края. А у нас как? Тебе место в трамвае не уступили — мэр виноват».
По оценке депутата думы Хабаровского края Татьяны Мовчан, вступление в силу 136-го ФЗ в будущем году создаст целую волну проблем законодательного характера. Так, в рамках перераспределения полномочий от сельских поселений к районам перейдут полномочия по наиболее затратным вопросам — дорожное строительство, газификация, ЖКХ и другие обязательства денежным объемом в 90,7 млрд руб. Это 45% всех расходов поселений, привела она оценки Минфина. В то же время, для того чтобы обеспечить передачу полномочий, необходимо внести изменения более чем в 200 нормативно-правовых актов, в том числе — федеральных законов. На данный момент Госдумой не рассмотрено ни одного проекта по изменению существующих актов.
В рамках конференции также был проанализирован опыт работы органов представительной власти в городах Сибири и Дальнего Востока. С докладами выступили председатели городских парламентов Хабаровска, Комсомольска-на-Амуре, Барнаула, Новосибирска, Кызыла, Красноярска, Артема, Кемерово и Ленска.
Также, на конференции был рассмотрен вопрос взаимодействия органов местной власти с некоммерческими организациями.
С докладом «Взаимодействие органов местного самоуправления с некоммерческими организациями как ресурс развития территории» выступил руководитель Некоммерческой организации «Зеленый дом» Сергей Плешаков. «Проблемы развития местного самоуправления, обсуждаемые на конференции, могут решать местные депутаты. Но для этого им нужно напомнить, кто они и чьи интересы представляют. В решении проблем МСУ начинать надо с элементарных вещей: тогда людям неожиданно открываются новые горизонты, - заявил С.Плешаков. - Я вообще с большим скепсисом отношусь к самому институту депутатства». В решении проблем местного самоуправления депутатам, убежден Сергей Плешаков, пригодится опыт "Зеленого дома". «Мы начинали с того, что выезжали в села и побуждали людей что-то делать, вместе искали с чего начнем менять жизнь. Как это сделать? Начинать надо как раз с самых простых вещей. С детской площадки, например. Тогда людям неожиданно открываются новые горизонты, а дальше появляется желание вырыть новые колодцы или отсыпать улицу в своем селе», - отметил общественник.
В рамках конференции также состоялся круглый стол «Взаимодействие депутатов представительных органов местного самоуправления с населением, институтами гражданского общества и законодательными органами субъектов РФ для решения актуальных проблем местного самоуправления», в ходе которого участники мероприятия смогли обменяться мнениями и подискутировать. Среди обсуждаемых вопросов были такие как: задачи представительных органов местного самоуправления, связанные с изменениями федерального законодательства и инициативами федеральных органов государственной власти; правотворческая деятельность депутатов и совершенствование нормативной базы муниципальных образований; взаимодействие депутатов представительных органов местного самоуправления с населением и институтами гражданского общества в процессе совершенствования нормативной базы местного самоуправления; совершенствование взаимодействия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления; опыт привлечения некоммерческих организации к оказанию услуг в социальной сфере; роль представительных органов местного самоуправления в привлечении граждан к участию в местном самоуправлении.
По итогам конференции участниками была принята резолюция, которая будет направлена в федеральные органы власти.