Верховный Суд РФ. Когда застройщику может быть отказано в выдаче разрешений на строительство МКД?

Верховный Суд пояснил, что основанием для такого отказа может служить отсутствие технических условий на подключение объекта капитального строительства к существующим сетям инженерно-технического обеспечения.

3 декабря Верховный Суд вынес Определение № 303-ЭС24-12863 по делу № А04-8322/2023 об оспаривании решений администрации муниципального образования об отказе в выдаче разрешений на строительство многоквартирных жилых домов из-за отсутствия технических условий подключения домов к сетям инженерно-технического обеспечения.

ООО «Специализированный застройщик «Фараон» 23 августа 2023 г. обратилось в администрацию Благовещенского муниципального округа Амурской области с заявлениями о выдаче разрешений на строительство многоквартирных жилых домов. Администрация отказала в выдаче разрешений исходя из того, что в прилагаемых проектных документациях отсутствуют технические условия подключения МКД к сетям электроснабжения, на отвод ливневых вод, организации проезда к земельным участкам. При отказе в выдаче разрешения на строительство одного из домов дополнительно указано на несоответствие проектных решений потребности в электрической энергии техническим условиям подключения к сетям электроснабжения.

Общество, полагая, что отказы администрации не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными. АС Амурской области удовлетворил требования и обязал администрацию восстановить нарушенные права общества путем выдачи ему разрешений на строительство трех МКД. Суд исходил из того, что у застройщика отсутствовала обязанность по представлению с заявлениями о выдаче разрешений на строительство технических условий, поименованных администрацией в оспариваемых решениях, поскольку выдача технических условий, предусмотренных ч. 7 ст. 48 ГрК РФ, является государственной услугой, реализуемой органом муниципальной власти на территории РФ.

Суд отметил, что несоответствие проектных решений потребности в электрической энергии техническим условиям подключения к сетям электроснабжения, а также начало строительства без получения соответствующего разрешения не относятся к законным основаниям для отказа в выдаче разрешения на строительство. В решении также подчеркивается, что администрация не указала, какие именно проектные решения потребности в электрической энергии не соответствуют техническим условиям подключения к сетям электроснабжения и в чем данное несоответствие выражается. Кроме того, суд принял во внимание, что общество неоднократно, начиная с 20 марта 2023 г. обращалось в администрацию за выдачей разрешений на строительство, получая отрицательные решения по данным обращениям, а иных, помимо изложенных в оспариваемых решениях оснований, администрацией не указано. Апелляционный и окружной суды согласились с выводами первой инстанции.

Администрация Благовещенского муниципального округа Амурской области подала кассационную жалобу в Верховный Суд. Рассмотрев жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС напомнила, что по смыслу ст. 198, 200 и 201 АПК РФ для признания незаконными решений, принятых органами, осуществляющими публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав или интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

ВС отметил, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, выдаваемого в порядке ст. 51 ГрК РФ, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Согласно ч. 1 указанной статьи разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. Технические условия подключения объекта МКД к сетям инженерно-технического обеспечения являются исходными и обязательными документами на этапе подготовки проектной документации. В отношении проектной документации, разработанной в отсутствие технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, не подлежит выдаче положительное заключение экспертизы, предусмотренной ст. 49 ГрК, так как такая документация не может быть признана соответствующей законодательству.

Экономколлегия посчитала неправомерным вывод судов о том, что у общества отсутствовала обязанность по представлению с заявлениями о выдаче разрешений на строительство технических условий, поименованных администрацией в оспариваемых решениях, поскольку выдача технических условий является государственной услугой, реализуемой органом муниципальной власти на территории РФ. По смыслу действующего законодательства обязанность по предоставлению в составе пояснительной записки и проектной документации технических условий на подключение объекта к существующим сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе к сетям электроснабжения, возложена непосредственно на застройщика, обращающегося с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

В определении указано, что оснований для применения положений ч. 7.1 ст. 51 ГрК и запроса данных документов в порядке межведомственного информационного взаимодействия в рассматриваемом случае у администрации не имелось, поскольку выдача технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения не является государственной или муниципальной услугой и осуществляется соответствующими ресурсоснабжающими организациями по заявлениям застройщика.

Как отметил ВС, ст. 19 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» предусмотрено, что для обеспечения выполнения санитарно-эпидемиологических требований в проектной документации зданий и сооружений с помещениями с постоянным пребыванием людей, за исключением объектов ИЖС, должно быть предусмотрено устройство систем водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, энергоснабжения. Положения ст. 51 ГрК предписывают уполномоченному органу в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство провести проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, а также допустимости размещения объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ, и выдать или отказать – с указанием причин отказа – в выдаче соответствующего разрешения. Эти положения устанавливают исчерпывающий перечень оснований для отказа в такой выдаче, относя к нему, в том числе несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства (Определение КС от 29 сентября 2022 г. № 2344-О).

ВС учел, что администрация при рассмотрении спора неоднократно указывала, что проектная документация разработана застройщиком без технических условий на подключение МКД к сетям инженерно-технического обеспечения, поскольку часть технических условий получена после принятия оспариваемых отказов, а часть не получена до завершения рассмотрения дела в судах трех инстанций. В отсутствие данных документов не имеется объективной возможности проверить соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительными и строительными нормами и правилами к строительству МКД. Однако, суды, признавая незаконными отказы администрации и обязывая ее выдать обществу разрешения на строительство, в нарушение требований ст. 71 АПК не проверили, соответствует ли представленная обществом с заявлениями о выдаче разрешений проектная документация на строительство домов требованиям, установленным градостроительным законодательством. В материалах дела отсутствуют документы, которые застройщик представлял с заявлениями о выдаче разрешений на строительство.

«Между тем проверка соответствия представленных застройщиком документов требованиям законодательства имеет существенное значение с учетом цели законодательного регулирования спорных отношений и исходя из необходимости достижения целей создания комфортной среды для проживания населения на территории села Чигири Благовещенского района Амурской области, недопустимости нарушения прав граждан на комфортные и безопасные условия проживания, а также исходя из того, что разрешение на строительство как документ, получению которого предшествует подготовка проектной документации и ее экспертиза, является гарантией, выдаваемой государственными органами, подтверждающей надежность конструкций строящегося объекта и его безопасность для жизни и здоровья людей», – отмечается в определении.

Верховный Суд указал, что согласно правовой позиции, изложенной в Определении ВС от 16 июня 2015 г. № 309-КГ15-209, системное толкование положений ст. 49 и 51 ГрК дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству только после получения разрешения на строительство объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях получения разрешения на строительство. Между тем, как следует из материалов дела, общество приступило к строительству, не подготовив необходимые документы и не получив разрешение на строительство, за что было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, добавил ВС.

Кроме того, Судебная коллегия обратила внимание, что в пояснениях, поданных в ВС, администрация дополнительно указала, что представленная обществом вместе с заявлениями о выдаче разрешений на строительство проектная документация, изготовленная ООО «ПромСтройПроект», подписана главным инженером проекта Б. В судебном заседании мирового судьи, состоявшемся 13 августа 2024 г., Б., допрошенная в качестве свидетеля по уголовному делу, пояснила, что около пяти лет в указанной организации не работает, проектную документацию обществу не разрабатывала и не подписывала.

Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу, что в данном случае суды не исследовали документацию, представленную обществом для выдачи разрешений на строительство МКД, и не дали оценку ее соответствия требованиям законодательства, в связи с чем у судов отсутствовали правовые основания для возложения на администрацию обязанности выдать соответствующие разрешения на строительство. В связи с этим он отменил обжалуемые судебные акты, а дело направил на новое рассмотрение в первую инстанцию.

Комментируя определение, старший юрист практики недвижимости и инвестиций Legis Universum Анастасия Иванова отметила, что в нем Верховный Суд дал толкование положениям действующего законодательства относительно содержания проектной документации в части технических условий для подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства. «Судом со ссылками на ГрК РФ и принятые во исполнение него подзаконные правовые акты указано, что технические условия подключения ОКС к сетям инженерно-технического обеспечения являются исходными и обязательными документами на этапе подготовки проектной документации», – подчеркнула эксперт.

Анастасия Иванова указала, что рассмотренная проблематика в части оспаривания застройщиками отказов уполномоченных органов в выдаче разрешения на строительство в отсутствие указания в проектной документации технических условий для подключения ОКС к сетям инженерно-технического обеспечения периодически затрагивается арбитражными судами, что, однако, не приводит к единообразному подходу в данном вопросе. По ее мнению, определение ВС должно поставить точку в данном вопросе.

Как заметила Анастасия Иванова, Судом также отмечен тот факт, что застройщик уже приступил к строительству без получения необходимой разрешительной документации. Таким образом, суд указывает на то, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является также начало строительных работ без получения соответствующей документации. Эксперт подчеркнула, что к строительным работам относятся, в частности, подготовительные работы, например, подготовка строительной площадки. «Суды при рассмотрении вопроса о начале строительства до получения соответствующих разрешений подходят к данному вопросу по-разному, в зависимости от наличия либо отсутствия замечаний к документам, представляемым к заявлению о выдаче разрешения на строительство. Указание Верховым Судом на данный вопрос в рассматриваемом определении может оказать определенное влияние на формирование судебной практики при рассмотрении такой категории споров», – прокомментировала она.

Управляющий партнер юридической компании ProLex Константин Лушников отметил, что отказ в выдаче разрешения на строительство по причине отсутствия технических условий — один из типичных случаев в строительной практике. «Эта проблема особенно остро проявляется в регионах, где доступность инженерных сетей ограничена. Необходимость представления технических условий подключения объектов к инженерным сетям — один из ключевых вопросов при реализации строительных проектов. Отсутствие таких условий может привести к срывам сроков и дополнительным затратам, а также существенно затруднить дальнейшую эксплуатацию объекта и нарушить права будущих пользователей», – пояснил он.

По мнению Константина Лушникова, вывод ВС о том, что обязанность получения технических условий возложена на застройщика, является верным. Это соответствует положениям ст. 48 и 51 ГрК, которые предусматривают, что проектная документация должна включать информацию о технических условиях, если функционирование объекта без подключения к сетям невозможно, а отсутствие таких условий на момент обращения за разрешением справедливо расценивается как основание для отказа. «Определение ВС четко обозначает роль технических условий в процессе получения разрешения на строительство, одновременно напоминая о важности соблюдения градостроительных и строительных норм. Для застройщиков это решение служит напоминанием о важности детальной проработки проектной документации перед подачей заявления на разрешение строительства. Такой подход не только снижает правовые риски, но и ускоряет процесс реализации строительных проектов», – подчеркнул эксперт.

Адвокат, партнер «Пепеляев Групп» Алексей Коневский указал, что в рассматриваемом деле администрация муниципального образования отказала застройщику в выдаче разрешения на строительство, мотивируя это тем, что застройщиком не получены технические условия для подключения ОКС – многоквартирных жилых домов. Он отметил, что суды нижестоящих инстанций, опираясь на формальный подход, указали, что ст. 51 ГрК содержит исчерпывающий перечень документов, которые представляются застройщиком для получения разрешения на строительство, и технические условия не указаны в нем. Соответственно, по логике судов, требование о предоставлении такого документа и отказ в выдаче разрешения на строительство были незаконными.

«ВС не согласился с позицией нижестоящих судов и указал на то, что проектная документация должна готовиться с учетом технических условий и должна содержать их в качестве приложения. Таким образом, несмотря на то что в полномочия органа, выдающего разрешение на строительство, не входит проверка проектной документации, наличие такого существенного изъяна, как отсутствие технических условий, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство», – пояснил Алексей Коневский.

Источник: сайт https://www.advgazeta.ru/