Журнал «Эксперт». К вопросу о модернизации водопроводов и очистных сооружений

Вопрос модернизации водопроводов и очистных сооружений актуален для большинства российских регионов и городов. Зачастую объем работ по обновлению изношенной инфраструктуры предполагает неподъемные для бюджетов суммы, и тогда выходом становится партнерство с бизнесом — концессия как одна из форм государственно-частного партнерства. Разбираемся, в чем преимущество концессий перед иными формами, например арендой или эксплуатацией сетей силами муниципальных унитарных предприятий, и как ускорить приток капитала в отрасль.

«Квалифицированный частный оператор, привлекаемый к управлению инфраструктурой на конкурсной основе и способный обеспечить инвестиции, поможет поднять коммуналку на должный уровень», — заявлял замминистра строительства и ЖКХ России Андрей Чибис еще в 2014 году. В том же году принят комплекс решений, который сделал концессию основной формой развития систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, в том числе было определено, что по завершении аренды или в отношении неэффективных муниципальных унитарных предприятий (МУП) в этой сфере их имущество в дальнейшем может передаваться только в концессию.

За прошедшие десять лет сфера ЖКХ получила большую практику в регионах и городах, что позволило привлечь в отрасль порядка 1 трлн руб. частных инвестиций и сформировать рынок квалифицированных частных операторов

Планы составляет концедент — регион или муниципалитет. Он разрабатывает отраслевую схему с учетом планов градостроительного развития и формирует задание для концессионера, определяя целевые показатели и основные мероприятие, которые должен осуществить концессионер для развития централизованной системы теплоснабжения, водоснабжения и(или) водоотведения.

Первое масштабное концессионное соглашение в сфере водоснабжения и водоотведения было заключено еще в 2012 году, пионером стало ООО «РВК-Воронеж» — предприятие ГК «Росводоканал». Сегодня, по оценке аналитиков ВЭБ.РФ, концессии в сфере водоснабжения составляют порядка 40% от общего количества ГЧП-проектов в сфере ЖКХ и порядка 60% — по объему инвестиций. Доля водопроводов, находящихся в концессии, составляет 6,7%, канализационных сетей — 8,8%, уточняют в Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения (РАВВ).

«В России реализуется порядка 1,1 тыс. концессионных соглашений в сфере водоснабжения и водоотведения примерно на 700 млрд руб. законтрактованных инвестиционных обязательств, — поясняют в ВЭБ.РФ, корпорации развития, предоставляющей льготные кредиты на реализацию концессионных проектов. — Но это очень разные проекты: от концессий практически с нулевым объемом инвестиционных мероприятий (где концессия использовалась скорее как альтернатива аренды для привлечения бизнеса к эксплуатации систем водоснабжения в малых населенных пунктах) до масштабных проектов на десятки миллиардов рублей».

Как правило, концессии в сфере водоснабжения предусматривают небольшой объем прямого бюджетного софинансирования. В ВЭБ.РФ отмечают, что практически все законтрактованные обязательства в таких проектах частные. Правда, с оговоркой, что возврат вложенных средств включен в тарифы, которые в ряде случаев гарантируются бюджетом.

«Тарифное регулирование, как правило, находится либо на региональном, либо (в редких случаях) на муниципальном уровне, — указывают в ВЭБ.РФ. — Подходы к формированию тарифов у концессионеров и МУПов схожи, они отличаются в основном наличием предпринимательской прибыли у концессионера в размере 5% от оборота».

«Если, например, концессионер понимает, что на реализацию его инвестиционной программы не хватает такого-то объема средств, то он решает этот вопрос с субъектом, — поясняет исполнительный директор РАВВ Елена Довлатова. — Субъект субсидирует межтарифную разницу либо увеличивает тариф на ту сумму, которая необходима концессионеру».

По программе модернизации коммунальной инфраструктуры в 2024 году в целом на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры регионов заложено 12 млрд бюджетных рублей. Для сравнения: инвестиционная программа по 12 предприятиям (городам) ГК «Росводоканал» на 2024 год составляет 23 млрд руб. «Росводоканал» и «Российские коммунальные системы» (РКС) являются сегодня крупнейшими концессионерами в сфере водоснабжения и водоотведения.

«Если сравнивать данные, объем инвестиций, в которых нуждается отрасль и которые планируется привлечь в рамках соответствующих нацпроектов и госпрограмм (порядка 4,5 трлн руб. до 2030 года), то доля концессионных проектов пока не так существенна, как могла бы быть, — признают в ВЭБ.РФ. — Но с учетом ограниченности федерального бюджета в рамках реализации программ модернизации коммунальной инфраструктуры в регионах концессии в ближайшие пять-шесть лет будут играть все более существенную роль».

К слову, в августе правительство РФ одобрило законопроект о перезаключении концессии в ЖКХ без конкурса. «Новый механизм поможет сохранить непрерывный приток инвестиций в коммунальную инфраструктуру муниципалитетов, — полагает исполнительный директор Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов Марина Шурлаева. — Сейчас на практике процесс заключения концессионного соглашения может занимать до полутора лет. Когда соглашение заканчивается, а новое еще не заключено, наступает переходный период. На это время приостанавливается модернизация сетей, а муниципалитетам приходится нести дополнительные расходы в связи с переоформлением и передачей объектов ЖКХ на баланс ГУПов/МУПов, переводом и трудоустройством сотрудников. Теперь же действующий концессионер получит преимущественное право на заключение нового соглашения».

Ключевое отличие концессий от МУПов — разные источники финансов.

«Для того чтобы МУП сформировал и реализовал инвестиционную программу, нужны бюджетные источники финансирования, — отмечает операционный директор ГК „Росводоканал“ Андрей Броцман. — При этом у муниципальных предприятий нет обязательств по достижению каких-либо показателей. Так как МУП не может предоставить банкам долгосрочные гарантирующие обязательства, кредитные средства могут быть выделены на короткие сроки. В случае привлечения МУПами заемного финансирования кредитные риски формируют соответствующий регресс — прямой либо косвенный — на бюджеты муниципалитетов и субъектов».

МУПам значительно тяжелее привлекать внебюджетное финансирование, поскольку у них, как правило, отсутствует обеспечение, необходимое банкам для гарантирования возвратности своих средств, подтверждают в ВЭБ.РФ

А для концессионера таким обеспечением, как правило, выступают прямое соглашение и поручительство учредителей.

Еще одно отличие — длительность договорных отношений.

«Подходы частного оператора и МУПа к инвестициям радикально отличаются горизонтом планирования, — поясняют в пресс-службе РКС. — „Частник“ работает на долгосрочную перспективу, заключая концессию на 30–50 лет. Собственники же МУПа представлены должностными лицами: зачастую они мыслят отрезками три-четыре года в соответствии с выборными циклами, понимая, что руководить муниципалитетом через десять лет будут совсем другие люди и отвечать за сегодняшние решения будут уже не они. Как ни парадоксально, долгосрочной стороной является „частник“. Рискуя своими деньгами и вкладываясь сегодня, он больше заинтересован в эффективности и достижении целей, так как сможет получить возврат средств только спустя десятилетия».

«МУПы часто формируют инвестпрограммы исходя из необходимости латания дыр, а не стратегического развития хозяйства, — добавляют в ВЭБ.РФ. — Это приводит к замкнутому кругу, когда с каждым годом накопленный износ объектов увеличивается и все больше средств требуется для поддержания функционирования. Также нередка ситуация, когда инвестиционная программа МУПа не выполняется без каких-либо последствий. В концессионном же соглашении для таких случаев предусматриваются штрафные санкции, а также возможность его расторжения публичной стороной».

У кого концессионеру выгоднее одалживать деньги: у институтов развития или коммерческих банков?

«Мы стремимся привлекать финансирование по наиболее выгодным ставкам, так как стоимость денег влияет на динамику роста тарифа. Сегодня ВЭБ.РФ, ДОМ.РФ и государственные фонды предлагают более комфортные условия, чем кредитные организации», — отмечает Андрей Броцман.

При этом у концессионеров есть ряд проблемных вопросов, которые сдерживают инвестиционную активность, например отсутствие льгот по налогам на имущество.

«Актуальным вопросом для отрасли является отсутствие льготы по налогу на имущество, — сетуют в РКС. — По сути, размер инвестиций увеличивает на аналогичную сумму стоимость имущества, и прирост суммы налога составляет 2,2% (ставка налога на имущество) от всей суммы инвестиций. Чем больше строишь и модернизируешь — тем выше налоговая нагрузка».

Крупные концессионеры охотнее работают с крупными городами, и в регионах к этому относятся с пониманием.

«Преимущества концессий очевидны: частные компании выполняют ремонт, обслуживание, реконструкцию коммунальной инфраструктуры. Но в малых населенных пунктах при небольших объемах предоставляемых коммунальных услуг частной ресурсоснабжающей организации может быть невыгодно заключение концессионного соглашения. В таких случаях обслуживание коммунальных объектов и предоставление коммунальных услуг осуществляют МУПы», — поясняет и. о. министра строительства, ЖКХ и энергетики Республики Карелия Павел Банковский.

Интерес частных кредиторов во многом зависит от масштаба. «Если это большой город, такой как Москва, то банки в очередь становятся для того, чтобы профинансировать водоканальщиков независимо от того, в какой форме собственности они пребывают — ГУП, МУП, акционерное общество, — подтверждает Елена Довлатова. — Но в малые города, где необходимая валовая выручка предприятия ничтожная, условно — 100 млн руб. в год, привлекать инвестиции очень сложно, потому что их возвратность вызывает сомнения. Там-то и сохраняются МУПы как депрессивная форма управления».

Когда в городскую систему водоснабжения приходит концессионер, МУП нередко становится лишним звеном.

«Если концессионеру передается вся система коммунального хозяйства, то персонал МУПа переходит к концессионеру вместе с объектами, а сам МУП перестает существовать, — поясняют в ВЭБ.РФ. — При этом возможны конструкции, когда в концессию передается только часть системы, например очистные сооружения. В таком случае МУП и концессионер зачастую эффективно сосуществуют, отвечая каждый за свой участок».

«На начальных этапах деятельности в Архангельске, пока происходило оформление очистных сооружений в муниципальную собственность, мы работали с МУПом как партнеры, — вспоминает Андрей Броцман. — Как гарантирующая организация мы оказывали весь объем услуг абонентам, а МУП по договору оказывал нам услуги по очистке. Схожие ситуации были и в других городах. В Архангельске мы отвечаем за городскую централизованную систему водоснабжения и водоотведения, но на островных территориях города эту работу обеспечивает муниципальное предприятие».

В «нагрузку» к коммунальному хозяйству концессионер получает и проблему возможных неплатежей. Решают ее по-разному.

В арсенале РКС имеются такие способы воздействия на недобросовестных потребителей услуг, как обращения в суд и отключения воды и канализации злостным должникам. Но куда больше эффекта концессионер видит в разных способах поощрения ответственных клиентов: стимулирующие акции, подарки, амнистия пени. Все эти меры позволяют РКС сейчас обеспечить собираемость платежей на уровне 99%.

Аналогично работает с должниками и «Росводоканал». «Особое внимание уделяем разъяснительной работе и досудебному урегулированию задолженности, — говорит Андрей Броцман. — Мы многократно напоминаем о необходимости передавать показания и оплачивать, применяем рассрочку платежей в случае затруднительного финансового положения абонентов, проводим претензионно-исковую работу. Чтобы не оплачивать дополнительные сборы, связанные с судебными расходами, пеней и расходами на отключение, рекомендуем своим абонентам своевременно вносить ежемесячные платежи, а также регулярно следить за сезонными акциями, которые часто предполагают списание пени при условии погашения задолженности. И постоянно совершенствуем клиентские сервисы, чтобы нашим абонентам было удобно оплачивать услуги, задавать вопросы как в центрах обслуживания, так и в онлайн-формате».

Такой подход вызывает у жильцов доверие, а оно, как известно, дорогого стоит. И не только в вопросе сбора платежей, но и в реализации комплексных проектов модернизации систем водоснабжения.

Источник: журнал «Эксперт»