"Практика муниципального управления". Проблемы нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в ЗАТО

ЗАТО, ставшие правопреемниками так называемых номерных закрытых городов, появились на карте России в 1992 г. после принятия Верховным Советом РФ Закона РФ № 3297-I “О закрытом административно-территориальном образовании”. Эти особые населенные пункты образовались в 1950-е гг. на базе жилых поселков вокруг секретных градообразующих предприятий атомной промышленности.

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ ЗАТО

Особенностью ЗАТО, которая отличает их от других малых и средних городов, является полная зависимость созданной инфраструктуры от работы градообразующих предприятий, да и большая часть населения связана с ними трудовыми отношениями. ЗАТО находятся в особо охраняемой зоне, и на их территории невозможно было организовать какое-либо производство и построить другие предприятия, впрочем, до начала 1990-х гг. в этом не было необходимости.

Распад Советского Союза, геополитические изменения в 1990-е гг., утрата Россией статуса сверхдержавы, болезненно отразились на функционировании ЗАТО. Значительное сокращение государственного оборонного заказа, повлекшее уменьшение производственных мощностей и численности работников градообразующих предприятий, снижение бюджетной обеспеченности населенных пунктов и неопределенность ведомственной подчиненности органов местного самоуправления, переподчинение их органам государственной власти субъектов РФ, привели к серьезным проблемам в ЗАТО.

Государство, создав эти моногорода и уникальные объекты оборонной промышленности, не спрогнозировало такого поворота в мировой политике, связанного с резким сокращением арсенала атомного оружия ядерных держав. В закрытых территориях не были созданы альтернативные производства, высвобождаемые высококвалифицированные работники до настоящего времени остаются невостребованными, теряют квалификацию и вынуждены выживать, применяя свои способности в секторе индивидуального предпринимательства, либо довольствоваться пособием по безработице.

К числу наиболее существенных отличий ЗАТО от других муниципальных образований, закрепленных в действующем законодательстве Российской Федерации, относится и особый порядок формирования местных бюджетов ЗАТО. Так, например, в соответствии со ст. 5 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изменениями и дополнениями) (далее ‒ Закон РФ № 3297) предусматривалось, что «в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;... дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета». Особенности формирования бюджета ЗАТО существуют и в настоящее время, однако право зачислять в доходы ЗАТО все налоги и другие поступления с его территории в настоящее время исключено.

Из изложенного можно сделать заключение об особом правовом статусе таких специфических муниципальных образований как ЗАТО, в которых, с одной стороны, расширены полномочия органов местного самоуправления, с другой – весьма существенно влияние государственного управления. Такое положение закреплено в действующем законодательстве Российской Федерации, включающем в себя не только упомянутый уже Закон РФ № 3297, но и ряд подзаконных нормативно-правовых актов, принятых в целях его реализации.

Актуальна в настоящее время активизация тесного взаимодействия госкорпорации “Росатом” и органов местного самоуправления ЗАТО. Это обусловлено тем, что в соответствии с действующим законодательством целый ряд вопросов органы местной власти ЗАТО могут решать только при условии согласования с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в ЗАТО предприятия.

Проблемы наполняемости бюджета ЗАТО

ЗАТО по численности – малые и средние города, и все проблемы малых городов, а точнее – моногородов, в полной мере относятся и к ЗАТО.

Одной из таких проблем является дефицитность бюджетов. Система налогообложения в стране имеет заметный перекос в пользу федерального центра.

Пример

В г. Лесном Свердловской области функционирует градообразующее предприятие ФГУП “Электрохимприбор”. Только в 2011 г. это предприятие перечислило налогов в федеральный бюджет 2 млрд руб., в областной – 1,5 млрд и только 800 млн руб. ‒ в местный. Эта сумма не покрывает всех местных бюджетных расходов, поэтому городу приходится обращаться за дотацией к региональному и федеральному бюджетам.

Законодательством закреплена возможность оставлять часть региональных налогов для покрытия расходов местного самоуправления, однако на практике все региональные налоги перечисляются в субъект федерации в полном объеме, после чего местные бюджеты дотируются по усмотрению региональных чиновников.

ПРОБЕЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАТО

Несмотря на то, что в течение 20 лет в закон Закон РФ № 3297 вносились многочисленные изменения, в нем до сих пор есть ряд неточностей и пробелов:

медико-санитарное обеспечение в ЗАТО;

Вопросы медико-санитарного обеспечения в ЗАТО регулируются п. 3 ст. 1 Закона «О ЗАТО», где сказано, что ЗАТО включены в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти. Однако, упомянутый перечень территорий до настоящего времени Правительством РФ не утвержден. И хотя логически понятно, что речь идет о формальном перечислении наименований ЗАТО, однако отсутствие перечня осложняет исполнение (а точнее – неисполнение) органом местного самуоправления ЗАТО своих полномочий. Ведь в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация оказания на территории городского округа медицинской помощи (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти...). Данный пробел необходимо устранить.

осуществление режима безопасности

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона РФ № 3297-I особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО включает установление контролируемых и запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» ответственность за организацию и обеспечение особого режима безопасного функционирования объекта возлагается на директора объекта.

Более того, вся охранная инфраструктура находится на балансе градообразующего предприятия, и ее содержание осуществляется за счет средств этого предприятия. Не исключено, что начавшиеся процессы реорганизации градообразующих предприятий, завершение которых должно привести к их акционированию, могут обусловить значительное уменьшение финансирования, направленного на содержание контролируемых зон и инженерно-технических средств. При этом надлежащее содержание запретных и контролируемых зон ‒ значимый фактор в решении вопросов организации общественного порядка на территории ЗАТО, защиты населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, профилактики терроризма и экстремизма, что является полномочиями органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, у органа местного самоуправления ЗАТО отсутствуют правовые основания для участия в финансировании строительства или ремонта объектов охранной инфраструктуры из бюджетных средств ЗАТО, хотя необходимость в этом имеется, а данное противоречие выступает предметом дальнейшего совершенствования нормативно – правового регулирования границ ответственности органа местного самоуправления и администрации градообразующего предприятия, по роду деятельности которого создано ЗАТО.

назначение или выборы главы ЗАТО;

В ст. 4 Закона РФ № 3297-I определено, что главой местной администрации ЗАТО является лицо, которое назначается на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Введение данного пункта потребовало внесения изменений в уставы ЗАТО, а также в структуру и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

С одной стороны, данное положение можно расценивать как умаление ранее имевшегося у населения ЗАТО права на самостоятельный выбор способа замещения должностей главы муниципального образования и главы администрации.

С другой стороны, законодательное регулирование общих принципов организации системы местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых – определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения – допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов. Федеральный законодатель в порядке определения особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО (ст. 80 Федерального закона №131-ФЗ) установил специальное регулирование наделения полномочиями глав администраций ЗАТО.

Указанный порядок направлен одновременно и на создание условий для эффективного взаимодействия главы администрации ЗАТО с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в пределах ЗАТО предприятия и (или) объекты, а также с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ.

При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО, к каковым относятся:

утверждение условий контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации;

установление общего числа членов конкурсной комиссии и назначение одной трети членов из ее состава, принятие решения о назначении на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

При новой схеме управления возникают вопросы, неурегулированные действующим законодательством, в соотношении полномочий администрации городского округа, как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, и иных функциональных органов местного самоуправления, так как у главы администрации городского округа нет полномочий давать указания, обязательные для исполнения руководителями указанных органов, что нарушает установившуюся годами вертикаль подчиненности и управляемости учреждений инфраструктуры города.

Источник: http://www.gkh.ru