Верховный суд РФ. Может ли суд обязать муниципалитет выделить финансирование на устранение нарушений в школе?

Верховный Суд указал, что понуждение местной администрации к выделению финансирования для устранения школой нарушений требований законодательства о пожарной безопасности является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета

Одна из адвокатов заметила, что в последние годы особенно актуальными являются споры о соблюдении требований пожарной безопасности и антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием людей. Другой подчеркнул, что вопрос обеспечения безопасности образовательных учреждений является одним из самых важных и приоритетных. Третий отметил, что в рассматриваемом случае прокурор не просто привлек соответчиком орган местного самоуправления, а предъявил к нему отдельное требование об обязании выделить финансирование, что было излишним.

Верховный Суд опубликовал Определение по делу № 18-КГ23-195-К4, в котором выяснил, были ли основания для удовлетворения заявления прокурора об устранении общеобразовательным учреждением нарушений требований законодательства о пожарной безопасности и о выделении местной администрацией денежных средств для этого.

Крымский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением к средней общеобразовательной школе № 44 и администрации муниципального образования Крымский район. Он указал, что по результатам проверки, проведенной прокуратурой с участием сотрудников МЧС России по Краснодарскому краю, в деятельности школы были выявлены нарушения законодательства о пожарной безопасности, а потому просил обязать школу устранить данные нарушения, а администрацию МО – выделить денежные средства, необходимые для этого.

Крымский районный суд Краснодарского края решением от 4 июля 2022 г. полностью удовлетворил требования прокурора. Суд установил, что постановлением по делу об административном правонарушении от 30 сентября 2021 г. МБОУ СОШ № 44 было признано виновным в невыполнении в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор. Суд принял во внимание, что собственником имущества школы является администрация муниципального образования, в обязанность которой входит создание безопасных условий для обучения несовершеннолетних. Он также отметил, что на основании п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями на финансирование муниципальных учреждений. Данные выводы поддержали суды апелляционной и кассационной инстанций.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация Крымского района обратилась в Верховный Суд с кассационной жалобой. Рассмотрев дело, ВС отметил, что п. 2 ч. 6 ст. 28 Закона об образовании установлено, что образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Как пояснил Суд, по настоящему делу целью обращения прокурора в суд являлась защита прав, свобод и законных интересов учащихся и работников школы, нарушенных, по мнению прокурора, небезопасными условиями обучения. Возражая против требований прокурора, администрация муниципального образования указывала, что в здании, где была проведена проверка, образовательная деятельность не осуществляется, поскольку 25 января 2022 г. учащиеся и сотрудники школы № 44 были переведены в новое здание. Однако в нарушение требований ч. 4 ст. 198 ГПК РФ суд первой инстанции указанным доводам ответчика оценки не дал и возложил на ответчиков обязанность выполнить ряд мероприятий по обеспечению требований пожарной безопасности, предусмотренных для действующего образовательного учреждения. Суды апелляционной и кассационной инстанций данные нарушения не исправили.

Помимо этого Судебная коллегия отметила, что только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями или получателями бюджетных средств в порядке, установленном, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

В определении подчеркнуто, что в сфере деятельности, являющейся предметом рассмотрения по настоящему делу, именно администрация муниципального образования, осуществляющая полномочия собственника муниципального имущества, как главный распорядитель средств муниципального бюджета производит материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных учреждений. При этом понуждение местной администрации к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание территориального органа и подчиненных ему органов и организаций, а также имущества, закрепленного за территориальным органом на праве оперативного управления, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, в том числе вопроса, какими силами и за счет каких средств обеспечить деятельность подведомственных ему учреждений, и нарушает принцип разделения властей.

Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу, что нижестоящими инстанциями при рассмотрении дела допущены нарушения норм права, которые являются существенными, а потому он отменил их судебные акты, направив дело на новое рассмотрение.

Адвокат АП ХМАО – Югры Елена Чуднова отметила, что споры с прокурором, выступающим в защиту неопределенного круга лиц, актуальны всегда, но в последние годы особенно актуальными являются споры о соблюдении требований пожарной безопасности и антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием людей. «Иски прокуроров в основном однотипны, требования формулируются, как правило, об устранении допущенных нарушений, и при этом сроки выполнения соответствующих работ, как правило, равны одному месяцу. При этом такие требования и сроки являются невыполнимыми, поскольку после вступления в силу изменений в Закон о пожарной безопасности юридическим лицам зачастую необходимо выполнять проекты реконструкций, проходить процедуры согласования, что за один месяц сделать невозможно», – считает адвокат.

Елена Чуднова полностью поддержала выводы ВС, отметив, что в очередной раз наблюдается чисто формальный подход нижестоящих судов к выполнению обязанности по установлению всех фактических обстоятельств, имеющих значение для дела. Адвокат указала, что охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение их безопасности во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность (п. 8 ч. 1 ст. 41 Закона об образовании). При этом у суда имелись сведения о том, что в здании школы образовательная деятельность не ведется, все обучающиеся и персонал переведены в новое здание школы. Она пояснила, что суду было необходимо вынести на обсуждение вопрос о дальнейшей судьбе здания школы, о котором возник спор, например, подлежит ли оно сносу или реконструкции, или под какие нужды будет использовано в дальнейшем, и с учетом представленных доказательств принять решение. В данном случае налицо грубое нарушение судами трех инстанций требований ч. 4 ст. 198 ГПК, ввиду чего состоявшиеся судебные акты являются незаконными, уточнила адвокат.

Также, по мнению Елены Чудновой, ВС правильно указал на то, что без поступления бюджетных средств школа не может обеспечить выполнение мероприятий, установленных в предписании и требовании прокурора. При этом контролирующие органы не потребовали приостановления деятельности школы, что само по себе говорит об их осведомленности о том, что в здании не осуществляется образовательная деятельность, отметила адвокат.

Адвокат АБ «Анохин и Фёдоров» Станислав Анохин обратил внимание, что вопрос обеспечения безопасности образовательных учреждений является одним из самых важных и приоритетных. Как заметил адвокат, ВС в данном определении указал, что понуждение к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, а также на необходимость суду уделять внимание и давать оценку всем обстоятельствам дела, избегая формального подхода.

«Данный судебный акт отражает позицию ВС РФ при разрешении данной категории споров (определения от 6 июня 2023 г. по делу № 86-КГ23-3-К2; от 13 июня 2023 г. по делу № 127-КГ23-4-К4). Однако существует и иная судебная практика. Так, в Кассационном определении от 20 июля 2022 г. по делу № 16-КАД22-8-К Верховный Суд РФ делает вывод о том, что “нижестоящие инстанции ошибочно полагали, что возложение обязанности организовать работы в отсутствие финансирования является вмешательством в деятельность органа местного самоуправления”», – указал Станислав Анохин. 

Адвокат Московской городской коллегии адвокатов Александр Данилов полагает, что рассматриваемая проблема является интересной с юридической точки зрения на способы защиты гражданских прав. Он указал, что в большинстве случае по аналогичным ситуациям после проверок все заканчивается представлением прокурора или предписанием органа контроля либо иском к самому учреждению об обязании устранить нарушения. Здесь же прокурор привлек соответчиком орган местного самоуправления и предъявил к нему отдельное требование об обязании выделить финансирование, заметил адвокат. «На мой взгляд, заявленное требование об обязании финансирования было излишним, я согласен с мотивами Верховного Суда РФ в определении. Прокурор фактически сам решил, как именно ответчику исправить выявленные нарушения. Полагаю, что здесь было достаточно обязать устранить нарушения в определенный срок, и уже ответчики сами должны решить, каким образом им это устранять. Однако хотелось бы отметить хороший посыл прокурора, который попытался не только предъявить требования к образовательному учреждению, но также и организовать реальность его исполнения», – прокомментировал Александр Данилов.

Источник: Сетевое издание «Адвокатская газета»