10.04.2014
О Т З Ы В
на законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»
Отзыв на законопроект составлен на основе ответов, полученных от 56 муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, в том числе от 14 крупных городских округов (свыше 250 тыс. жителей), 26 прочих городских округов, 11 муниципальных районов и 5 городских поселений (приложение), а также от Ассоциации муниципальных образований Иркутской области. Сообщили об отсутствии замечаний к законопроекту 5 городских округов. Предложили отклонить законопроект 50 муниципальных образования, в том числе все крупные города и все муниципальные районы и Ассоциация муниципальных образований Иркутской области. Город Братск, высказав замечания по законопроекту, предложил до его принятия провести эксперимент в нескольких городах. За предварительное проведение эксперимента высказались также Новосибирск, Чита, Усть-Кутский район.
1. Соответствие основным правам и конституционным принципам организации местного самоуправления
1) Создание новых муниципальных образований (внутригородских районов) внутри территории городского округа является изменением границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Согласно законопроекту это преобразование может осуществляться законом субъекта Российской Федерации. Такой порядок противоречит ч. 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой подобное изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, а также ч. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997 № 1-П.
2) Установление законом субъекта Российской Федерации единственного способа формирования местных органов власти в крупных городах и в муниципальных районах нарушает нормы Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации, в частности:
статью 6 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
статью 12 и ч. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
3) Нарушены требования Декларации о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества независимых государств, где указано, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения через избираемые ими органы местного самоуправления либо непосредственно. Эти права гарантируются конституциями и действующим законодательством. В отношении представительного органа местного самоуправления Декларация устанавливает, что он избирается населением путем свободных, всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Таким образом, предлагаемые в законопроекте изменения в статью 35 Федерального закона № 131-ФЗ, исключающие возможность формирования представительных органов местного самоуправления городских округов с внутригородским делением и муниципальных районов непосредственно населением на муниципальных выборах, противоречат нормам международного права.
4) Нарушены нормы статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования, а не федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
5) Ограничение выборности населением крупных городов депутатов только внутригородских муниципальных образований и отказ от выборности населением глав муниципальных образований всех типов не согласуется с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», требующим расширения перечня выборных муниципальных должностей (а не его сокращения). На прошедшей 19 декабря 2013 года пресс-конференции Президент России четко заявил: «Мэров, конечно, только выбирать». Невозможно объяснить, почему гражданам доверяется непосредственно избирать президента страны и высших должностных лиц ее субъектов и не доверяется избирать наиболее близких к ним глав муниципальных образований.
6) Согласно законопроекту в муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением при осуществлении главой местной администрации полномочий по контракту половина членов конкурсной комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Данная норма, по сути, означает назначение главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, что является прямым нарушением конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления. Такой глава по факту встраивается в вертикаль государственной власти, становится независимым от представительного органа местного самоуправления и от населения, а зависимым только от назначившего его губернатора. То же относится к главам администраций поселений и внутригородских районов, которые фактически будут назначаться главами муниципальных районов и городских округов.
7) Пунктом 6 статьи 1 законопроекта субъекты Российской Федерации наделяются правом установления дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением. Данная норма противоречит статье 18 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой перечень вопросов местного значения муниципальных образований всех типов не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ. В принципе, может быть рассмотрен вопрос о наделении органов государственной власти субъектов Российской Федерации государственными полномочиями по определению перечней всех (а не только дополнительных) вопросов местного значения для поселений и внутригородских муниципальных образований с учетом местной специфики, как это принято в городах федерального значения. Однако здесь необходимо предварительное изучение возможных последствий и рисков такого решения.
8) Оценка конституционности формирования представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав глав и депутатов поселений уже была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В своем постановлении от 18.05.2011 № 9-П Суд указал, что вопрос об изменении порядка формирования представительного органа муниципального района путем перехода от его избрания на муниципальных выборах к формированию из представителей поселений касается структуры органов местного самоуправления, которая согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно, по своему значению является одним из основополагающих для организации местного самоуправления в пределах конкретного муниципального образования и не может решаться без выявления в той или иной форме мнения населения. Предлагаемый порядок формирования представительного органа муниципального района был признан соответствующим Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления. Однако, как подчеркнул Суд, данный способ формирования конституционен только в том случае, если местное сообщество выбирает его добровольно, путем внесения изменений в устав муниципального образования. Рассматриваемый законопроект вводит этот порядок принудительно и без учета мнения населения, что в соответствии с названной позицией Конституционного Суда Российской Федерации недопустимо.
9) Установление равной нормы представительства глав поселений и депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района от поселений с существенно разной численностью жителей нарушает конституционный принцип равенства прав граждан и не может рассматриваться как справедливое. Целесообразно сохранить существующую компромиссную норму п. 2 ч. 1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
10) Законопроект предусматривает установление конкретной численности депутатов городских округов и внутригородских районов законом субъекта Российской Федерации. Указанная норма не соответствует конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления, так как не позволяет населению и органам местного самоуправления самостоятельно решать вопрос численности депутатов представительного органа в рамках, установленных федеральным законом. Законодательно может быть ограничено только минимальное число депутатов, как это предусмотрено в настоящее время в ч. 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Менять данную норму нет необходимости.
В целом, по данному разделу можно сделать вывод, что предложенные законопроектом изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ противоречат идеологии местного самоуправления, его базовым конституционным принципам, не совпадают по ряду вопросов с позицией Президента Российской Федерации, не предусматривают и не гарантируют наличия вариантов организации местного самоуправления, не предусматривают учета мнения населения при проведении столь серьезных преобразований и фактически выводят исполнительную власть в крупных городах и муниципальных районах из юрисдикции местного самоуправления на государственный уровень.
2. Необходимость изменений в федеральном законодательстве
В приложении 4 к законопроекту указано, что «Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства». Данное утверждение является неверным. Потребуется вносить изменения:
- в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации в связи с наделением внутригородских муниципальных районов собственными источниками доходов;
- в Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации в связи с разграничением полномочий между городскими округами и внутригородскими муниципальным образованиями в сферах землепользования и градостроительства;
- в избирательное законодательство;
- в законодательство о муниципальной службе;
- в законодательство о контрольно-счетных органах. Предлагаемое законопроектом положение о том, что «В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования», открывает широкие возможности для полной ликвидации системы муниципальных контрольно-счетных органов. Представляется, что в городских округах, тем более в крупных, а также в муниципальных районах контрольно-счетные органы должны образовываться в обязательном порядке.
Видимо, потребуется внесение изменений и в ряд других федеральных законов, выявление полного перечня которых требует дополнительного рассмотрения.
Вопрос о внесении необходимых изменений в федеральное законодательство, связанных с рассматриваемым законопроектом, его авторами не изучен и не проработан, масштабы изменений, расходы и сроки реализации изменений не просчитаны.
3. Организационно-технические проблемы реализации законопроекта
Практическая реализация положений законопроекта натолкнется на следующие проблемы.
1) Законопроектом предлагается увеличение суммарной численности депутатов представительных органов в городских округах, в том числе депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе (до 10% от общего количества депутатов согласно ч. 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ). Это повлечет увеличение бюджетных расходов на обеспечение их деятельности. Кроме того, возникнет необходимость в дополнительных помещениях (зданиях) как для размещения новых представительных органов, так и для приемных депутатов на территориях избирательных округов. Соответственно, увеличатся расходы на содержание зданий, оплату коммунальных услуг, услуг связи и т.д., на покупку и содержание оргтехники, канцелярские и прочие материалы.
2) Увеличение численности муниципальных служащих и вспомогательного персонала в аппаратах новых представительных органов (для обеспечения деятельности депутатов), в новых администрациях в связи с расширением их полномочий повлечет увеличение бюджетных расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления.
3) Проблемы разграничения полномочий между городским и внутригородскими муниципальными образованиями при дублировании вопросов местного значения города и внутригородских районов (таких вопросов немало). Критерии разграничения законопроектом не установлены. Предусмотрено, что данное разграничение будет определено законом субъекта Российской Федерации, однако практически это будет сделать крайне сложно. Местные условия могут быть очень разными и в реальной жизни неизбежно будут возникать противоречия между уровнями власти.
4) Проблемы разграничения имущества, в том числе земельных участков.
Неясно, каким образом и по каким критериям будет происходить разграничение муниципального имущества между городом и внутригородскими районами. Каким образом и по каким критериям будет происходить разграничение собственности на землю между городами и внутригородскими районами, учитывая, что этот процесс еще не закончен между Российской Федерацией, регионами и муниципалитетами.
Новый «передел» собственности потребует и времени, и финансовых затрат, и изменения правовой базы, и различных организационных издержек. В частности, в районах потребуется создавать дополнительные комитеты по управлению имуществом со своим штатом, организовать ведение реестров муниципального имущества.
Вопрос об эффективности управления имуществом, о получении стабильных неналоговых доходов в местные бюджеты, наконец, о сохранении имущества в надлежащем состоянии при таком «переделе» на долгое время отойдет на второй план.
5) Самостоятельное управление бюджетом, администрирование доходов и расходов во внутригородских районах повлечет необходимость создания новых финансовых органов с определенным штатом служащих, что, в свою очередь, повлечет увеличение расходов на аппарат управления.
6) Подготовка, принятие и государственная регистрация значительного количества муниципальных правовых актов. В каждом внутригородском районе должны быть приняты устав, положение о бюджетном процессе, правила благоустройства, правовые акты о местных налогах (все с обязательными публичными слушаниями) и ряд иных правовых актов. При этом все нормативные акты должны направляться в региональный регистр муниципальных нормативных актов, соответственно, увеличится нагрузка и на региональные органы власти. Для разработки такого количества правовых актов потребуется значительное время, а также квалифицированные кадры, привлечь которые на муниципальную службу в последнее время становится все труднее из-за низкого уровня заработной платы.
7) Реорганизация и перерегистрация муниципальных предприятий и учреждений, определение их подведомственности – городские или районные, передача имущества, оформление прав на него, хозяйственные вопросы и т.д.
8) Проблема потенциального несоответствия правовых актов городского округа и внутригородских муниципальных образований. Непонятно, каким образом на одной и той же территории города и в отношении одного и того же населения (местного сообщества), проживающего в разных частях города, будут действовать отнесенные в законопроекте к компетенции внутригородских районов различные правила благоустройства, режимы использования земельных участков, градостроительные регламенты, местные налоги и т.д. Это неизбежно породит ослабление или даже полную утрату управляемости городом.
9) Проблема различий между социально-экономической ситуацией в различных районах города: промышленные районы окажутся с крепкими бюджетами, а «спальные» без таковых. Перераспределительные финансовые процессы будут сопровождаться разногласиями и проходить крайне тяжело.
10) Законопроектом не предусмотрены переходные положения о вступлении его в силу, а также положения, регулирующие правоотношения в переходный период. Нет четкого представления, каким образом и в какие сроки должны быть сформированы органы местного самоуправления внутригородских районов и прекратят свои полномочия ныне действующие органы местного самоуправления городских округов с внутригородским делением. Не урегулированы вопросы порядка передачи имущества, материальных и финансовых средств городского округа внутригородским районам.
В результате органы местного самоуправления городов будут на несколько лет втянуты в непрерывный процесс реформирования в ущерб деятельности по надлежащему жизнеобеспечению и развитию своих территорий. Возникающие при этом изложенные выше проблемы и риски в совокупности многократно перекроют возможные (весьма сомнительные) преимущества реорганизации.
4. Финансовые проблемы реализации законопроекта
Президент Российской Федерации в своих последних выступлениях указал, что муниципалитеты должны стать в полном смысле самостоятельными и, прежде всего, в финансовом плане. Обратил внимание на необходимость уточнения общих принципов организации местного самоуправления, соотношению его системы и полномочий их финансовому обеспечению. Однако представленный законопроект никак не затрагивает вопросов финансово-экономических основ местного самоуправления, в том числе самую острую проблему дефицитов местных бюджетов всех уровней. Без решения финансовых проблем никакие реальные реформы невозможны. Денег ни у внутригородских районов, права которых предлагается расширить, ни у поселений не будет и вся идея будет дискредитирована.
В пояснительной записке и в финансово-экономическом обосновании законопроекта утверждается, что «Принятие законопроекта не требует осуществления дополнительных расходов за счет средств из федерального бюджета». При этом игнорируются крупные дополнительные расходы местных бюджетов, которые возникнут при реализации законопроекта, в том числе за счет увеличения штатной численности персонала.
Так, по расчетам, выполненным в городе Красноярске, при создании семи внутригородских муниципальных образований дополнительные расходы бюджета составят 390 млн. руб., в том числе единовременные расходы (один раз в пять лет) на проведение выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления внутригородских районов - 120 млн. руб. и ежегодные расходы в размере 270 млн. руб., в том числе на содержание советов депутатов внутригородских районов (со статусом юридического лица) - 173 млн. руб.; содержание дополнительной численности служащих и количества органов управления, необходимых для исполнения полномочий по реализации вопросов местного значения внутригородских районов - 97 млн. руб. Здесь еще не учтены крупные разовые затраты, связанные с разделением имущества и имущественных прав между городом и внутригородским районами, и постоянные затраты по управлению имуществом внутригородских районов.
По расчетам администрации города Барнаула создание внутригородских муниципальных образований увеличит затраты на содержание аппарата с 554,5 млн. рублей до 1663,5 млн. рублей. Удельный вес расходов на аппарат управления в собственных доходах бюджета города увеличится с 8,5% до 26%.
В законопроекте не затронут вопрос разграничения отчислений от федеральных и региональных налогов, неналоговых источников формирования местных бюджетов между двумя уровнями муниципальных образований в крупных городах. Данное разграничение предполагает внесение изменений в бюджетное и налоговое законодательство и должно быть произведено параллельно с изменениями в территориальной организации местного самоуправления, изложенной в законопроекте. Реализация законопроекта в предлагаемой редакции приведет к невозможности формирования местных бюджетов.
Представляется нецелесообразным предоставление внутригородским территориям права самостоятельно устанавливать и отменять местные налоги. Это может привести к ситуации, когда на территории одного города будут действовать различные ставки земельного налога и налога на имущество физических лиц.
5. Предложения по решению проблем, выдвинутых авторами законопроекта в его обоснование
В настоящем разделе рассматривается вопрос о том, насколько значимыми являются проблемы, перечисленные в пояснительной записке к законопроекту в качестве обоснования для проведения запланированной реформы, и какие альтернативные способы могут быть использованы для решения этих проблем.
1. В крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения.
Проблема ослабления связи между местным сообществом и городской властью может быть отнесена только к представительной власти крупных городов, поскольку на уровне исполнительной власти и в настоящее время имеются районные администрации, осуществляющие постоянную связь с населением. Решение данной проблемы вполне возможно без дорогостоящих и сложных процедур создания внутригородских муниципальных образований. В условиях единства городского хозяйства и социально-культурной среды города, а, следовательно, и единого местного сообщества предлагается увеличить количество депутатов представительного органа города до числа, обеспечивающего постоянную связь депутатов с избирателями (например, не более 5000 избирателей на одного депутата) с переходом к выборам всех депутатов по территориальным округам. При этом даже в самых крупных городах количество депутатов не превысит 200 с небольшим. Из числа депутатов городского округа, кроме обычных структур (председатель, заместитель, комитеты и комиссии), формируются территориальные группы по районам, а также некий «малый совет» (аналогичные структуры были в составе советов крупных городов в начале 1990-х годов и работали достаточно эффективно), занятый решением текущих общегородских проблем. Если районные администрации сегодня являются территориальными подразделениями администрации города, то почему не могут существовать территориальные подразделения представительного органа. Территориальные группы проводят свои заседания и осуществляют постоянную связь с избирателями. Глава районной администрации подотчетен территориальной группе. Разграничение компетенций между полным составом представительного органа, «малым» советом и территориальными группами определяется регламентом работы представительного органа. В территориальных группах избираются председатели, заместители и могут создаваться комитеты и комиссии. Такая схема будет вполне работоспособной.
2. Деятельность органов местного самоуправления в крупных городах нередко сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д.
Перечисленные проблемы имеют место в муниципальных образованиях всех типов, независимо от их размера, а также в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и даже в федеральных органах. Введение внутригородских муниципальных образований на решение этих проблем никак не повлияет. Необходимо усиливать борьбу с коррупционными проявлениями и иными перечисленными нарушениями на всех уровнях публичной власти.
3. Сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях.
Следует согласиться с предложенным в законопроекте сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений. В то же время без увеличения объемов финансирования сельских поселений они не справятся и с уменьшенным перечнем вопросов местного значения. Эта проблема требует отдельного реше-ния.
4. Муниципальные районы во многих случаях утратили сервисную, межмуниципальную функцию. В настоящее время они фактически осуществляют не межпоселенческие полномочия на соответствующих территориях, а решают за поселения и вместо них значительный круг их вопросов местного значения, в том числе путем заключений соглашений о передаче осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов большинства полномочий органов местного самоуправления поселений.
Острота данной проблемы может существенно снизиться при сокращении перечня вопросов местного значения сельских поселений и увеличении их финансирования. Предлагаемое в законопроекте формирование представительного органа муниципального района исключительно из глав и депутатов представительных органов поселений эту проблему не решает. Оно возможно и в настоящее время (ч. 4 и 5 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ), причем выбор такой формы определяется в уставе муниципального района и на добровольной основе.
Иных обоснований в пояснительной записке не приведено.
Можно сделать вывод, что ни один из приведенных в пояснительной записке аргументов не диктует необходимости проведения столь глубокой, сложной и дорогостоящей реформы местного самоуправления.
Выводы
На основании изложенного АСДГ предлагает:
1. Отклонить в первом чтении законопроект № 469827-6 как противоречащий ряду основополагающих конституционных принципов организации местного самоуправления, не совпадающий с позицией Президента Российской Федерации, не обеспечивающий какого-либо экономического и социального эффекта, непродуманный с точки зрения его реализации и не подкрепленный организационно-техническими и финансовыми ресурсами.
2. Считать возможным создание внутригородских муниципальных образований только в случаях, когда такое решение будет добровольно принято населением городского округа путем голосования (ч. 5 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Это должно быть возможно как на всей территории городского округа, так и на части его территории, например, в относительно обособленных районах со своей инженерной и социальной инфраструктурой или в пригородных поселках, входящих в состав городского округа, где формируются свои местные сообщества.
3. После доработки законопроекта и устранения его недостатков провести в нескольких городах эксперимент по внедрению пилотного проекта предлагаемой модели организации местного самоуправления и принять окончательное решение по результатам эксперимента.
Источник: Пресс-служба АСДГ
