Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
Обсудив актуальные вопросы деятельности юридических служб органов местного самоуправления, возникающие в процессе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, правоприменительную и судебную практику, заслушав доклады и выступления, обменявшись опытом и мнениями по вопросам развития местного самоуправления и совершенствования деятельности органов местного самоуправления, участники конференции отмечают:
1. Необходимость дальнейшего сотрудничества и обмена опытом в правовом регулировании и правоприменительной деятельности муниципальных образований, направленных на совершенствование правовой работы, применение мер по предупреждению коррупции.
2. В ряде своих выступлений последних лет Президент Российской Федерации говорил о необходимости сильной, независимой и финансово состоятельной местной власти. «В основе системы правового регулирования местного самоуправления в России лежит свобода выбора»… «Нельзя ничего навязывать, надо обязательно принять во внимание мнение глав муниципалитетов, депутатов местных представительных органов».
В течение многих лет АСДГ последовательно выступает за укрепление системы местного самоуправления в России, усиление его роли в государстве и обществе, расширение его автономии в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления, повышение финансового обеспечения.
При этом одним из основных направлений деятельности АСДГ в последнее время становится разработка предложений к проектам федеральных законов, разработка самих законопроектов, направленных на совершенствование местного самоуправления, а также подготовка предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым на федеральном уровне.
В исполнительную дирекцию АСДГ и другие межмуниципальные объединения постоянно поступают предложения от муниципальных образований о внесении каких-либо изменений в федеральное законодательство. Предложения, поступившие в 2015 – 2016 годах, были обобщены социологической лабораторий АСДГ совместно с юристом АСДГ и изложены в Мониторинге социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях.
На ХХХIII Общем собрании АСДГ и конференции руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока «Актуальные вопросы социально-экономического развития муниципальных образований на современном этапе муниципального строительства», которые состоялись 3 июня 2016 года в Иркутске, было принято решение систематизировать работу по формированию и направлению законодательных инициатив, выйти на новый уровень взаимодействия с субъектами законодательной инициативы. Ответственной за это направление определена юридическая секция АСДГ.
На основе поступивших предложений сформирован и участниками конференции одобрен План работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив на 2016 год (прилагается).
Предложения, включенные в указанный план, требуют осмысления и детальной проработки. Для этого в плане определены города, ответственные за проработку предложений, и сроки, в которые необходимо разработать законопроект либо определить, что разработка законопроекта не требуется.
Результатом такой работы должны стать четко сформулированные, обоснованные, полностью подготовленные законопроекты, которые поддерживаются всеми (или большинством) муниципалитетов. Эти законопроекты со всеми необходимыми документами будут направляться в Общероссийской конгресс муниципальных образований, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, другим субъектам законодательной инициативы.
3. Поддержать следующие законопроекты, подготовленные к Общему собранию АСДГ и направленные в юридическую секцию АСДГ для проработки:
- проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 14, 16 и 16.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
- проект федерального закона «О внесении изменения в статью 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве»,
- проект федерального закона «О признании утратившим силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации».
4. Отметить необходимость предварительного согласования проектов федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, с Общероссийским конгрессом муниципальных образований.
5. Отметить положительный опыт взаимодействия прокуратуры Приморского края с Советом муниципальных образований Приморского края, в том числе подготовку обзоров ответов на часто задаваемые вопросы органов местного самоуправления.
6. В Артемовском городском округе впервые в Российской Федерации был избран глава муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, – в соответствии с положениями Федерального закона от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Первый опыт организации конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, итоги прохождения всех этапов избрания главы муниципального образования, принятия необходимых нормативных правовых актов, формирования конкурсной комиссии обозначили следующие проблемы, требующие правового регулирования:
- необходимо установить в федеральном законе сроки для принятия высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации решения о назначении своих представителей в конкурсную комиссию;
- необходимо предусмотреть ответственность за неисполнение членами конкурсной комиссии своих полномочий, в том числе за неявку на заседания комиссии.
7. Отметить положительный опыт Иркутска по осуществлению контрольных полномочий и формированию единого департамента контроля администрации города Иркутска.
8. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нуждается в совершенствовании. В связи с этим целесообразно поддержать предложение о дополнении статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормой об обязательном согласовании с представительными органами муниципальных образований объема предоставляемых местным бюджетам субвенций на финансовое обеспечение переданных государственных полномочий.
9. Вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих в последнее время стали очень актуальными.
Практика прокурорского надзора за исполнением закона при установлении пенсий за выслугу лет и иных доплат выборным должностным лицам местного самоуправления и муниципальным служащим стала повсеместной на территории Российской Федерации. Одним из нарушений, по мнению органов прокуратуры, является несоблюдение муниципальными образованиями, бюджеты которых являются дотационными, принципов самостоятельности и сбалансированности их бюджетов при установлении дополнительных социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления и муниципальным служащим в виде выплат пенсий за выслугу лет либо доплат к пенсиям по старости.
При этом федеральным законодательством гарантировано право муниципальных служащих на пенсионное обеспечение за выслугу лет.
Складывающаяся судебная практика является противоречивой, что наглядно подтверждается определениями Верховного Суда Российской Федерации в отношении нормативных правовых актов Брянской области и города Брянска, устанавливающих особенности пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные и муниципальные должности (декабрь 2015 года и июнь 2016 года).
Необходим единообразный подход к вопросам пенсионного обеспечения всех служащих – государственных, муниципальных, а также лиц, замещавших государственные и муниципальные должности. Это может быть обеспечено разработкой и принятием Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную и муниципальную службу, и их семей, которым установить единые на всю страну принципы формирования и назначения пенсии за выслугу лет, а также определения их размеров.
10. В условиях постоянного обновления федерального законодательства возрастает необходимость укрепления конструктивного взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. Примером такого сотрудничества является право нормотворческой инициативы органов прокуратуры – право внесения проектов правовых актов в представительные органы муниципальных образований, а также право внесения модельных правовых актов в местные администрации.
Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности позволяет создать эффективную нормативную базу муниципального образования, предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права граждан, противоречащих федеральному и региональному законодательству.
При взаимодействии органов местного самоуправления с органами прокуратуры остаются и проблемные вопросы, прежде всего, большое количество запросов из органов прокуратуры, требующих предоставление значительного объема информации в максимально короткие сроки. Подготовка информации по данным запросам отнимает значительное количество времени должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих от непосредственного исполнения возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.
Изменения, внесенные в 2013 году в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие порядок и сроки направления информации на запросы органов государственного контроля (надзора), позитивно отразились на работе органов местного самоуправления по подготовке ответов на запросы контролирующих органов. При этом далеко не всегда прокуратурой и контролирующими органами для предоставления органами местного самоуправления информации по запросам устанавливается срок не менее 10 рабочих дней. Хотя обязательность применения этих сроков сотрудниками органов прокуратуры подтверждена в том числе комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (ответ на запрос АСДГ от 21.03.2014 № 3.20-25/194/8182) и Генеральной прокуратурой Российской Федерации (ответ на запрос АСДГ от 08.04.2014 № 74/1-163-13).
11. При удовлетворении судами требований органов прокуратуры и других контрольно-надзорных органов о понуждении органов местного самоуправления к совершению каких-либо действий за счет средств местных бюджетов (финансирование которых не запланировано в установленном порядке в бюджете на текущий финансовый год) фактически происходит вмешательство органов государственной власти в самостоятельное полномочие органов местного самоуправления по распоряжению средствами местных бюджетов.
Необходимо проанализировать и систематизировать практику подачи органами прокуратуры исковых заявлений о возложении на органы местного самоуправления обязанностей, исполняемых за счет средств местного бюджета – без учета уже принятого бюджета – и объемы дополнительно выделяемых на эти цели бюджетных средств. Кроме того, целесообразно обратиться в Верховный Суд Российской Федерации для обобщения складывающейся судебной практики по таким заявлениям органов прокуратуры и формирования единой позиции (в том числе по решениям, которыми возлагаются обязанности, исполняемые за счет средств местного бюджета, при отсутствии фактов бездействия органов местного самоуправления).
12. С 1 марта 2015 года существенно изменились нормы Земельного кодекса Российской Федерации, особенно регулирующие порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Первый опыт применения нового земельного законодательства выявил значительное количество вопросов, возникающих у органов местного самоуправления в процессе управления и распоряжения земельными участками, в том числе по соотношению норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. Вместе с тем в Земельном кодексе Российской Федерации отсутствуют положения, предусматривающие продление договоров аренды земельных участков. Однако статьей 39.6 Земельного кодекса установлены случаи заключения с гражданами и юридическими лицами, являющимися арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, договоров аренды на новый срок.
В связи с этим необходимо сформировать единообразную позицию по вопросу, распространяются ли положения пункта 2 статьи 621 Гражданского кодекса на договоры аренды земельных участков, а также возможно ли в рамках действующего законодательства продление заключенных до 1 марта 2015 года договоров аренды земельных участков, срок действия которых истекает после 1 марта 2015 года.
13. В настоящее время при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по согласованию перепланировок жилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, по принятию решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения с организацией отдельного входа в помещение возникает ряд проблемных вопросов в связи с тем, что у правоприменительных органов отсутствует единообразное понимание норм жилищного и градостроительного законодательства.
Так, органами прокуратуры, территориальными подразделениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) указывается на неправомерность принятия решений о согласовании перепланировок жилых помещений в случае, если представленными проектами предусмотрен демонтаж несущих стен между квартирами, а также демонтаж части стены между лоджиями и комнатами, поскольку указанные работы фактически относятся к реконструкции многоквартирного дома и не могут регулироваться жилищным законодательством. В обоснование своей позиции указанные органы отмечают, что при демонтаже части стены дома уменьшается размер общего имущества собственников многоквартирного дома, поскольку демонтируется часть ограждающей конструкции дома. При этом в соответствии с частью 3 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации уменьшение размера общего имущества в многоквартирном доме возможно только с согласия всех собственников помещений в данном доме путем его реконструкции.
По мнению Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, работы, проводимые в многоквартирных жилых домах, по демонтажу стен между квартирами, демонтажу частей стен межу лоджиями и комнатами, демонтажу частей несущих (ограждающих) конструкций при организации отдельного входа в помещение следует относить к перепланировке жилых помещений.
Одним из условий перевода жилого помещения в нежилое является организация отдельного входа (входной группы), в связи с чем возникает необходимость демонтажа части несущей (ограждающей) конструкции (стены дома). Органами прокуратуры данные виды работ также квалифицируются как реконструкция многоквартирного дома.
Министерством экономического развития Российской Федерации было высказано мнение, что при осуществлении перевода жилого помещения в нежилое и оборудовании отдельного входа уменьшения размера общего имущества в многоквартирном доме не происходит и получения согласия всех собственников помещений в многоквартирном доме не требуется.
Тем не менее, несмотря на наличие квалифицированного мнения отраслевых министерств территориальные подразделения Росреестра в отдельных субъектах Российской Федерации отказывают во внесении изменений в правоустанавливающие документы на объекты недвижимости после завершения работ по перепланировке жилых помещений или переводу жилых помещений в нежилые помещения.
В связи с этим необходимо обратиться в Министерство экономического развития Российской Федерации, осуществляющее координацию и контроль деятельности подведомственной Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, с просьбой выразить единую согласованную позицию по указанным вопросам (в том числе с учетом разъяснения Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации) и довести ее до сведения подведомственной Федеральной службы для единообразного применения на всей территории Российской Федерации.
Участники конференции рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1. рассмотреть проекты федеральных законов:
- «О внесении изменений в статьи 14, 16 и 16.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
- «О внесении изменения в статью 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве»,
- «О признании утратившим силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации»;
1.2. рассмотреть возможность использования в законотворческой деятельности законопроектов, разработанных органами местного самоуправления Сибири и Дальнего Востока в соответствии с Планом работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив на 2016 год;
1.3. в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части первой статьи 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», провозглашенным 05.07.2016, внести изменения в статью 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной кадастровой оценке» в части предоставления органам местного самоуправления права оспаривать решения комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в отношении земельных участков, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы собственности на них.
2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации Сибири и Дальнего Востока:
2.1. оказывать методическую и организационную помощь муниципальным образованиям по совершенствованию правовой работы в органах местного самоуправления;
2.2. изучить и использовать опыт взаимодействия прокуратуры Приморского края с Советом муниципальных образований Приморского края, в том числе подготовку обзоров ответов на часто задаваемые вопросы органов местного самоуправления.
3. Органам местного самоуправления Сибири и Дальнего Востока:
3.1. изучить опыт Артемовского городского округа по избранию главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
3.2. изучить и использовать опыт Иркутска по формированию единого департамента контроля администрации города Иркутска и осуществлению контрольных полномочий по территориальному принципу;
3.3. изучить апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.06.2016 № 83-АПГ16-2 об отмене решения Брянского областного суда от 25.01.2016 и отказе в признании недействующим решения Брянского городского Совета народных депутатов от 28.02.2007 № 644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска»;
3.4. обеспечить разработку проектов федеральных законов в соответствии с Планом работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив на 2016 год либо подготовить мотивированное обоснование о нецелесообразности подготовки и направления проектов федеральных законов, предусмотренных указанным Планом (для органов местного самоуправления муниципальных образования, ответственных за проработку предложений и разработку законопроектов).
4. Исполнительной дирекции АСДГ:
4.1. направить настоящие рекомендации в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Общероссийский Конгресс муниципальных образований, главам муниципальных образований и руководителям представительных органов муниципальных образований Сибирского, Дальневосточного и Уральского федеральных округов;
4.2. направить в Общероссийский Конгресс муниципальных образований, Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, следующие проекты федеральных законов:
- проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 14, 16 и 16.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
- проект федерального закона «О внесении изменения в статью 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве»,
- проект федерального закона «О признании утратившим силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации»;
4.3. направить План работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив на 2016 год в муниципальные образования, ответственные за проработку предложений и разработку законопроектов;
4.4. по мере разработки проектов федеральных законов в соответствии со сроками, предусмотренными Планом работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив на 2016 год, направлять эти проекты в Общероссийский Конгресс муниципальных образований, Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера;
4.5. повторно направить в муниципальные образования ответы комитета Государственной Думы Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 21.03.2014 № 3.20-25/194/8182 и Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 08.04.2014 № 74/1-163-13 с разъяснением применения статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
4.6. запросить в муниципальных образованиях информацию о количестве и содержании заявлений органов прокуратуры о возложении на органы местного самоуправления обязанностей, исполняемых за счет средств местного бюджета (без учета уже принятого бюджета), и объемах дополнительно выделяемых на эти цели бюджетных средств.
По итогам анализа представленной информации в целях формирования единой позиции, обобщения складывающейся судебной практики по таким заявлениям органов прокуратуры подготовить обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации;
4.7. направить обращение в Министерство экономического развития Российской Федерации с просьбой выразить мнение по вопросу распространения положений Гражданского кодекса Российской Федерации на договоры аренды земельных участков, а также возможности в рамках действующего законодательства продления заключенных до 1 марта 2015 года договоров аренды земельных участков, срок действия которых истекает после 1 марта 2015 года;
4.8. направить обращение в Министерство экономического развития Российской Федерации с просьбой выразить единую согласованную позицию по отдельным вопросам перепланировки жилых помещений (присоединение балконов, лоджий к квартирам) и перевода жилых помещений в нежилые помещения (оборудование отдельного входа) в части отнесения (не отнесения) этих работ к реконструкции многоквартирного дома и довести эту позицию до подведомственной Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии для единообразного применения на всей территории Российской Федерации.
5. Правлению Юридической секции АСДГ:
5.1. совместно с Исполнительной дирекцией АСДГ определить дату и место следующего заседания правления Юридической секции АСДГ, конференции АСДГ «Актуальные проблемы реализации действующего законодательства муниципальными образованиями»;
5.2. совместно с Исполнительной дирекцией АСДГ осуществлять координацию и контроль за исполнением Плана работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив на 2016 год;
5.3. к очередному Общему собранию АСДГ, которое состоится в 2017 году, представить информацию об исполнении Плана работы юридической секции АСДГ по разработке законодательных инициатив за 2016 год.
