Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
Обсудив актуальные вопросы деятельности юридических служб органов местного самоуправления, возникающие в процессе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, правоприменительную и судебную практику, заслушав доклады и выступления, обменявшись опытом и мнениями по вопросам развития местного самоуправления и совершенствования деятельности органов местного самоуправления, участники конференции отмечают:
1. Необходимость дальнейшего сотрудничества и обмена опытом в правовом регулировании и правоприменительной деятельности муниципальных образований, направленных на совершенствование правовой работы, применение мер по предупреждению коррупции.
2. В постоянных изменениях законодательства о местном самоуправлении последних лет прослеживается тенденция увеличения количества вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления – как самостоятельных, так и переданных органами государственной власти федерального и регионального уровней, что, соответственно, влечет увеличение объема расходных обязательств муниципальных образований. При этом далеко не всегда возложение на органы местного самоуправления новых функций влечет соразмерное увеличение источников пополнения доходной части местных бюджетов.
В настоящее время назрела необходимость детального анализа норм федерального законодательства в целях дальнейшего разграничения полномочий между различными уровнями власти и четкого установления полномочий органов местного самоуправления в соответствии с вопросами местного значения, определенными каждому типу муниципального образования.
Многочисленные изменения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» влекут нестабильность действующего законодательства, что осложняется терминологической путаницей в понятиях «вопросы местного значения» как сферы деятельности и «полномочия» как перечня прав и обязанностей в каждой сфере деятельности.
Назрела необходимость в корректировке законодательства о местном самоуправлении в целях реального обеспечения его автономии в решении вопросов местного значения и устранения противоречий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с другими федеральными законами. Для этого необходимо:
- разработать целостную системную концепцию развития местного самоуправления. В этих целях провести терминологическую экспертизу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и связанных с ним законов на предмет четкого разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия», концептуально изменить схему разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти;
- вопросы, решаемые органами местного самоуправления, разделить на 4 группы:
1) собственно вопросы местного значения, решаемые самостоятельно под свою ответственность за счет средств местных бюджетов,
2) вопросы государственного значения, решаемые органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за счет государственных средств,
3) государственные полномочия, принимаемые органами местного самоуправления при условии их согласия,
4) добровольные полномочия, принимаемые на себя органами местного самоуправления при наличии средств для их исполнения.
- провести всесторонний анализ перечня полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в отраслевых федеральных законах. По результатам рассмотреть возможность изменения действующего законодательства о переводе части этих полномочий в число вопросов местного значения городских округов и муниципальных районов, а по остальным полномочиям – установить порядок наделения ими органов местного самоуправления в соответствии с требованиями статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- рассмотреть возможность выделения административных центров субъектов Российской Федерации в отдельный тип муниципальных образований с соответствующими полномочиями.
3. По вопросу территориальных основ местного самоуправления необходимо:
- закрепить в федеральном законодательстве понятия «населенный пункт», «городской» и «сельский» населенный пункт, «городской округ»;
- принять федеральный закон об агломерациях, предусмотрев в нем формы участия муниципальных образований, территориальные и финансовые основы формирования агломераций, ответственность ее участников.
4. В рамках взаимодействия органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами можно выделить следующие проблемные вопросы:
- несогласованность действий контрольно-надзорных органов: одновременно несколькими органами проводятся проверки и выносятся предписания об устранении нарушений, которые фактически противоречат друг другу и, соответственно, не могут быть исполнены;
- несвоевременное устранение нарушений, выявленных контрольно-надзорными органами, влечет за собой наложение несоразмерно больших штрафов на органы местного самоуправления;
- большое количество запросов из органов прокуратуры, требующие предоставление значительного объема информации в максимально короткие сроки;
- запросы больших объемов информации в бумажной форме при крайне ограниченном использовании проверяющими органами возможностей электронного документооборота;
- запросы органами прокуратуры большого количества информации, находящихся в свободном доступе (в том числе опубликованных в установленном порядке правовых актов);
- при удовлетворении судами требований контрольно-надзорных органов о понуждении органов местного самоуправления к совершению каких-либо действий за счет средств местных бюджетов (финансирование которых не запланировано в установленном порядке в бюджете на текущий финансовый год) фактически происходит вмешательство органов государственной власти в самостоятельное полномочие органов местного самоуправления по распоряжению средствами местных бюджетов.
5. В последнее время на органы местного самоуправления возлагаются контрольные полномочия, которые эффективно могут решать только государственные органы, наделенные механизмами принуждения (например, осуществление муниципального контроля в различных сферах). Такой подход не в полной мере соответствует сути местного самоуправления как форме осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.
В связи с этим предполагается необходимым исключить из вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществление муниципального контроля в различных сферах. Аналогичные изменения необходимо внести и в отраслевые законы, предусматривающие осуществление контрольных полномочий органами местного самоуправления.
При этом в соответствии с требованиями главы 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные контрольные полномочия органов государственной власти возможно передавать органам местного самоуправления в установленном порядке соответствующими законами с одновременной передачей финансовых ресурсов.
6. Сложившаяся к настоящему времени практика реализации полномочий органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля в различных сферах позволяет говорить о проблемах, связанных с отсутствием механизма принудительного исполнения законных требований должностных лиц органов муниципального контроля об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий.
Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в частности, предусмотрена обязанность должностных лиц органов муниципального контроля в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства, в частности, регулирующего жилищные правоотношения (предмет муниципального жилищного контроля), за нарушение лесного законодательства (предмет муниципального лесного контроля), за нарушение земельного законодательства (предмет муниципального земельного контроля) и т.д.
Протоколы об административных правонарушениях в указанных сферах составляют должностные лица органов государственного жилищного надзора, должностные лица органов, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Право органов местного самоуправления, осуществляющих аналогичные виды муниципального контроля, составлять протоколы об административных правонарушениях КоАП РФ не предусмотрено.
Отсутствие у должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных на проведение контрольных мероприятий, прав по составлению протоколов при выявлении административных правонарушений препятствует эффективной реализации функции муниципального контроля и негативно влияет на качество проводимых проверок.
Статьей 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
Ответственность за невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица) муниципального контроля КоАП РФ не предусмотрена, что снижает эффективность контрольных мероприятий, проводимых органами местного самоуправления, и, в конечном итоге, может привести к отсутствию результативности всей деятельности по осуществлению муниципального контроля.
Поэтому до решения вопроса об исключении из ведения органов местного самоуправления полномочий по осуществлению муниципального контроля необходимо инициировать внесение изменений в КоАП РФ в части:
1) наделения должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях за нарушение земельного, жилищного, лесного законодательства, а также законодательства об автомобильных дорогах, особо охраняемых природных территориях, законодательства о лотереях;
2) установления административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль.
7. В муниципальных образованиях возникают проблемные вопросы, связанные со строительством многоквартирных домов на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. При этом многоквартирные дома на указанных участках строятся без разрешения на строительство, без проектно-сметной документации и вводятся в эксплуатацию без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Зачастую такие действия, в том числе по продаже жилых помещений гражданам, носят мошеннический характер.
8. В муниципальных образованиях продолжает складываться различная практика по реализации органами местного самоуправления полномочий по содержанию и отлову безнадзорных животных. В связи с отсутствием законодательного регулирования на федеральном уровне в данной сфере в ряде субъектов Российской Федерации полномочия по содержанию и отлову безнадзорных животных осуществляются органами местного самоуправления без достаточных правовых оснований, в отдельных регионах эти полномочия считаются государственными и передаются органам местного самоуправления в установленном порядке, а в ряде регионов – не исполняются ни одним уровнем власти.
Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает соответствующего вопроса местного значения и полномочий органов местного самоуправления в этой области. Кроме того, органы местного самоуправления не наделены полномочиями в области ветеринарии и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
До настоящего времени четкая позиция федеральных органов государственной власти по данному вопросу не сформирована, проект федерального закона «Об ответственном обращении с животными» находится на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации больше двух лет.
При этом скорейшее принятие соответствующих федеральных нормативных правовых актов, определяющих органы власти, которые должны осуществлять полномочия в сфере отлова и содержания безнадзорных животных, позволит установить единообразную практику правоприменения на всей территории Российской Федерации и устранить случаи различного (зачастую противоположного) решения этих вопросов в разных субъектах Российской Федерации.
9. Эффективность и результативность деятельности органов местного самоуправления во многом зависит от профессиональной, грамотно организованной работы муниципальных служащих.
Опыт реализации Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также Федерального закона «О противодействии коррупции» позволяет сделать вывод о необходимости их совершенствования.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
При этом статья 16 указанного Закона предусматривает, что при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Таким образом, одна статья Закона предусматривает необходимость предоставления указанных сведений только для лиц, которые претендуют на замещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, и членов их семей, а другая – предусматривает необходимость предоставления таких сведений всеми лицами, претендующими на замещение должностей, вне зависимости от того, включена эта должность в перечень должностей или нет и, соответственно, не требует предоставления таких сведений членами семьи.
В связи с этим необходимо согласовать указанные нормы и установить единый порядок предоставления сведений при поступлении на муниципальную службу, например, для всех лиц, поступающих на муниципальную службу, и членов их семей.
Статьей 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», статьей 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации установлены особенности заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими. В частности, на бывшего муниципального служащего, замещавшего должность муниципальной службы, включенную в соответствующий перечень, возложена обязанность сообщать новому работодателю сведения о последнем месте своей службы.
При этом работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, включенные в установленный перечень, в течение двух лет после его увольнения с муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Неисполнение работодателем этой обязанности является правонарушением и влечет ответственность.
Данная обязанность не всегда может быть соблюдена работодателями в силу объективных причин. Имеется практика, когда работодатели изначально не рассматривают в качестве кандидатов для приема на работу лиц, ранее замещавших должности муниципальной службы. Кроме того, такой подход к приему на работу бывших муниципальных служащих не в полной мере согласуется с конституционным принципом равенства граждан, а также запретом на дискриминацию в сфере труда.
В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность исключения обязанности нового работодателя сообщать бывшему работодателю о приеме на работу бывшего муниципального служащего.
Участники конференции рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1. рассмотреть проект Закона Российской Федерации «О внесении изменений в статью 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий наделение коллегиальных органов правом обжалования соответствующих решений;
1.2. рассмотреть возможность внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дополнения видов административного наказания, которые могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, обязательными работами;
1.3. ускорить рассмотрение и принятие проекта Федерального закона № 458458-5 «Об ответственном обращении с животными», принятом в первом чтении в 2011 году – с учетом предложений по закреплению за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации отлова и содержания безнадзорных животных;
1.4. рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с целью дополнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации организацией отлова и содержания безнадзорных животных;
1.5. рассмотреть возможность внесения следующих изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации:
- часть 3 статьи 48 дополнить требованиями об обязанности застройщика обеспечить подготовку проектной документации применительно к объектам индивидуального жилищного строительства,
- в части 9 статьи 51 дополнить перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения для строительства индивидуального жилого дома, материалами, содержащимися в проектной документации (пояснительная записка, схема, отображающая архитектурное решение, схема об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения), проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения);
1.6. рассмотреть возможность внесения следующих изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации:
- в статье 16 определить понятия индивидуального жилого дома и многоквартирного дома, предусмотрев отличительные признаки каждого из них,
- исключить из статьи 165 часть 1.1 (проведение внеплановых проверок) как не относящуюся к предмету регулирования этой статьи.
2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации оказывать методическую и организационную помощь муниципальным образованиям по совершенствованию правовой работы в органах местного самоуправления.
3. Органам местного самоуправления:
3.1. принимать уставы и муниципальные правовые акты в соответствии с вопросами местного значения, предусмотренными статьями 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», собственными полномочиями и местными условиями;
3.2. изучить и использовать практику города Новосибирска по спорам, связанным со строительством многоквартирных домов на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства;
3.3. изучить и использовать опыт города Омска по использованию СМС-извещений о времени и месте рассмотрения дел об административных правонарушениях при организации работы административных комиссий;
3.4. изучить и использовать опыт города Иркутска по взаимодействию органов муниципального жилищного контроля и органов государственного жилищного надзора;
3.5. до 1 декабря 2013 года направить в исполнительную дирекцию АСДГ информацию о практике создания и работы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в муниципальных образованиях.
4. Исполнительной дирекции АСДГ:
4.1. направить настоящие рекомендации в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Правительство Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Общероссийский Конгресс муниципальных образований, главам муниципальных образований и руководителям представительных органов муниципальных образований Сибирского, Дальневосточного и Уральского федеральных округов;
4.2. направить обращение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой разъяснить применение «особого порядка» рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении собственников (владельцев) транспортных средств, совершивших правонарушения в области благоустройства, деяния которых зафиксированы с применением таких средств фото- и киносъемки, видеозаписи, как фотокамеры, видеокамеры, видеорегистраторы, в соответствии с частью 1 статьи 2.6.1 и частью 1 статьи 2.6.2 КоАП РФ, а также о разъяснения понятия «автоматический режим работы» таких устройств;
4.3. направить обращение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой разъяснить правомочность уполномоченных должностных лиц составлять протоколы об административных правонарушениях по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ в отношении лица, не оплатившего штраф и не получившего постановление по делу об административном правонарушении лично (истек срок хранения корреспонденции в почтовом отделении связи, отказ лица от получения такой корреспонденции, отсутствие адресата по указанному им в протоколе месту жительства и т.д.);
4.4. направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Закона Российской Федерации «О внесении изменений в статью 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
5. Правлению Юридической секции АСДГ:
5.1. изучить вопрос об установлении возможности официального опубликования муниципальных правовых актов на официальных сайтах в сети Интернет, практику муниципальных образований, судебную практику по этому вопросу;
5.1. совместно с Исполнительной дирекцией АСДГ определить дату и место следующего заседания правления Юридической секции АСДГ, конференции АСДГ «Актуальные проблемы реализации действующего законодательства муниципальными образованиями».
