Р Е Ш Е Н И Е № 1
1 заседания Совета АСДГ 24-го созыва
14 февраля 2014 г. Барнаул

«О современной ситуации и перспективах развития
местного самоуправления в России»

Рассмотрев современную ситуацию в местном самоуправлении России и поступившие предложения по его кардинальному реформированию, Совет АСДГ отмечает:

1. Федеральный закон № 131-ФЗ сыграл значительную положительную роль в развитии местного самоуправления в России. В то же время 10 лет, прошедшие с момента принятия этого закона, характеризовались его непрерывными корректировками. Главные нерешенные проблемы – это усиливающееся ограничение реальной автономии местного самоуправления и встраивание его в вертикаль государственной власти, нечеткие и постоянно меняющиеся компетенции, противоречия с другими федеральными кодексами и законами, неэффективная территориальная организация, финансовая необеспеченность. В связи с этим дальнейшее развитие и реформирование местного самоуправления является необходимым и целесообразным, но без разрушения его базовых основ и принципов.

2. В своих выступлениях Президент России отметил, что дальнейшее развитие сильного, независимого местного самоуправления - одна из наших важнейших задач. Муниципалитеты должны стать в полном смысле состоятельными, и, прежде всего, в финансовом плане. Высказался за уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. Отметил, что именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой. Четко высказался за выборность мэров городов. Отметил, что затягивать решение назревших вопросов больше уже некуда. Эти высказывания должны быть положены в основу дальнейших преобразований.

3. На сегодня в России отсутствуют концепция и стратегия дальнейшего развития местного самоуправления. Последним документом такого плана были «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 15.10.1999 г. № 1370. Со времени принятия этого документа прошло более 14 лет и ситуация в стране существенно изменилась. К Всероссийскому съезду муниципальных образований (ноябрь 2013 г.) экспертным сообществом под руководством Общероссийского конгресса муниципальных образований и Всероссийского совета местного самоуправления был подготовлен обширный итоговый доклад «Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период», содержащий реальные предложения по стратегии дальнейшего развития местного самоуправления в России. На основе данного доклада с учетом его доработки по результатам обсуждения может быть выработана государственная политика в сфере местного самоуправления и стратегия его дальнейшего развития.

4. АСДГ в своих решениях неоднократно выдвигала конструктивные предложения по дальнейшему развитию местного самоуправления в России. Значительная часть этих предложений была учтена в упомянутом итоговом докладе. Совет АСДГ подтверждает их актуальность в сегодняшней ситуации с отдельными уточнениями.

5. Совет АСДГ выражает категорическое несогласие с предложениями о кардинальном сломе сложившейся системы местного самоуправления в России, включая огосударствление местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах (выступление сопредседателя Общероссийского народного фронта О. Тимофеевой на конференции ОНФ 05.12.2013 г. и Аналитическая записка Фонда ИСЭПИ «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы»). При этом авторы предложений не представили анализа необходимости именно такой реформы, ее стоимости, сроков реализации и возможных последствий. Совет АСДГ поддерживает резкую критику этих предложений в средствах массовой информации, считает их принципиально ошибочными, разрушительными для местного самоуправления и неприемлемыми.

С учетом изложенного, Совет АСДГ п р е д л а г а е т:

1. В политико-правовой сфере

1.1. Провести актуализацию «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом современных реалий. При корректировке определить роль местного самоуправления как связующего звена между государством и гражданским обществом, его значение для развития государства и общества на современном этапе, степень его организационной и финансовой автономии в системе органов публичной власти, взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных отношений, территориальной организации, кадрового обеспечения.

1.2. Провести необходимую терминологическую экспертизу и доработку Федерального закона № 131-ФЗ и других федеральных актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, устранив противоречия между ними. Рассмотреть предложение АСДГ о создании на основе Федерального закона № 131-ФЗ Муниципального кодекса Российской Федерации.

1.3. Обеспечить выборность глав всех типов муниципальных образований.

1.4. Отменить форму избрания депутатов представительных органов местного самоуправления по пропорциональной системе (исключительно по партийным спискам), сохранив только мажоритарную и смешанную системы.

1.5. Пересмотреть требования к уставу муниципального образования, исключив необходимость переписывания в нем всего перечня вопросов местного значения, предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ (п.2 ч.1 статьи 44) и ограничившись отсылкой к соответствующим статьям закона. В настоящее время при каждом самом незначительном изменении в федеральное законодательство приходится вносить соответствующие корректировки в уставы муниципальных образований и перерегистрировать их, вследствие чего устав как базовый нормативный акт утрачивает свою стабильность.

2. В сфере территориальной организации местного самоуправления

2.1. Сохранить все города (кроме городов федерального значения) как единые муниципальные образования, в которых на основе единства городского хозяйства и социально-культурной среды формируются местные сообщества и структуры гражданского общества, объективно заинтересованные в социально-экономическом развитии городских территорий.

2.2. Внутригородские районы в крупном городе как главные распорядители бюджетных средств должны иметь необходимые полномочия для решения вопросов обустройства своих территорий, местные администрации, сметы доходов и расходов, но создавать там муниципальные образования со своими уставами, представительными органами, бюджетами, собственностью на муниципальное имущество и земельные участки нецелесообразно.

2.3. В состав городского округа, как правило, должны входить только непосредственно прилегающие к городу территории, необходимые для его социально-экономического развития согласно генеральному плану (ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). Пригородные поселки со своей сложившейся локальной инженерной и социальной инфраструктурой, в которых формируются свои местные сообщества, должны иметь возможность входить в состав городского округа как городские поселения, для чего потребуется внести соответствующую поправку в статью 11. Включение в состав городского округа обширных сельских территорий с упразднением всех иных муниципальных образований на этих территориях, как это сделано в некоторых субъектах Российской Федерации, отдаляет местную власть от населения, ослабляет контроль граждан над властью и может быть допущено лишь в исключительных случаях (например, при отсутствии на территории муниципального района других сколь-либо значительных населенных пунктов).

2.4. Общие принципы формирования агломераций должны быть установлены на федеральном уровне, возможно в форме отдельного федерального закона или в составе Муниципального кодекса Российской Федерации. Агломерация должна строиться на принципах межмуниципальной кооперации и добровольного участия входящих в нее муниципальных образований в реализации отдельных совместных мероприятий и программ. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут исполнять функции участника и координатора агломерационных процессов.

2.5. В сельской местности целесообразно сохранение двухуровневой системы муниципальных образований, исходя из роли поселений как наиболее близкого к жителям уровня публичной власти и принципа «поселения для населения, муниципальный район для поселений». С учетом этого принципа представительный орган муниципального района целесообразно формировать из избранных населением депутатов входящих в него поселений.

2.6. При дальнейшем укрупнении сельских поселений и (как следствие) увеличении числа населенных пунктов в одном поселении необходимо уделить особое внимание первичным формам самоорганизации граждан в сельских населенных пунктах, не являющихся поселениями, используя опыт ряда субъектов Российской Федерации. Населенные пункты с числом жителей более 50-100 (в зависимости от местной специфики) должны получить возможность иметь сметы доходов и расходов, как это предусмотрено статьей 52 Федерального закона № 131-ФЗ. Старосты и иные избранные жителями представители населенных пунктов могли бы входить в состав представительного органа поселения.

3. В сфере компетенций местного самоуправления

3.1. Исключить из перечней вопросов местного значения вопросы, являющиеся по своей сути государственными: профилактика терроризма и экстремизма, создание и поддержка объектов гражданской обороны, создание и содержание материально-технических и иных средств для этих целей, предоставление служебных помещений участковым уполномоченным полиции, межнациональные конфликты, лесной надзор и др. Установить, что по указанным вопросам органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут наделять своими отдельными полномочиями органы местного самоуправления только с согласия последних и за счет субвенций. В перечнях вопросов местного значения должны остаться лишь те, по которым органы местного самоуправления должны самостоятельно устанавливать минимальные социальные стандарты и нормативы предоставления услуг (статья 52 Федерального закона № 131-ФЗ) и обеспечивать их финансирование.

3.2. Установить, что при решении вопросов местного значения, по которым формами деятельности органов местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены «участие», «содействие», «создание (обеспечение) условий», «оказание поддержки» органы местного самоуправления самостоятельно определяют объемы своих полномочий по указанным вопросам с учетом конкретных условий и финансовых возможностей и закрепляют их в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах.

3.3. Разграничить перечни вопросов местного значения городских и сельских поселений, оставив за последними в основном только вопросы обустройства территорий населенных пунктов.

3.4. Учитывая роль крупных городов как локомотивов развития страны, предоставить органам государственной власти субъектов Российской Федерации право наделять крупные городские округа и административные центры субъектов Российской Федерации дополнительными государственными полномочиями по участию в решении вопросов промышленной, научно-технической, инновационной политики на своих территориях, вопросам занятости населения, экологического контроля и др.

3.5. Признавая вопросы социальной политики вопросами государственного значения, учитывая традиции и опыт органов местного самоуправления в решении этих вопросов, ввести в законодательство понятие «вопросов совместного ведения» органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Определить, что по этим вопросам субъекты Российской Федерации устанавливают минимальные социальные стандарты и нормативы предоставления услуг и обеспечивают их финансирование, а органы местного самоуправления с привлечением населения и местных структур гражданского общества обеспечивают организацию предоставления соответствующих услуг, как это сделано в настоящее время в школьном образовании. Распространить данную модель на сферы дошкольного образования, первичного здравоохранения, социальной поддержки и социального обслуживания, опеки и попечительства, культуры. Вернуть муниципальный статус учреждениям социальной сферы, преобразованным за последние годы в государственные.

3.6. Включить в перечни вопросов местного значения городских округов и муниципальных районов:

- разработку, утверждение и реализацию планов и программ социально-экономического развития территорий;

- организацию статистического учета по вопросам своей компетенции с полномочиями по созданию органов муниципальной статистики.

3.7. С учетом изложенного разделить вопросы, входящие в сферу деятельности органов местного самоуправления, на следующие группы:

- вопросы местного значения (закрытый перечень, предусмотренный в федеральном законе);

- муниципальные полномочия по вопросам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (также закрытый перечень);

- иные отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Решение о наделении органов местного самоуправления каждым из таких полномочий может приниматься органом государственном власти субъекта Российской Федерации только с согласия органа местного самоуправления, при наличии соответствующего финансово-экономического обоснования и за счет субвенций;

- факультативные вопросы, не закрепленные действующим законодательством в качестве обязательных ни за одним уровнем публичной власти. В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ эти вопросы не относятся к вопросам местного значения. Полномочия по решению отдельных таких вопросов могут добровольно принимать на себя органы местного самоуправления при наличии средств в местных бюджетах.

3.8. Рассмотреть вопрос о наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов правом наложения административных санкций за нарушение хозяйствующими субъектами и гражданами нормативных правовых актов органов местного самоуправления, с зачислением суммы штрафов в местные бюджеты.

4. В сфере финансового обеспечения местного самоуправления

4.1. Обеспечить устранение сложившегося крупного дисбаланса между источниками доходов местных бюджетов и объемами их расходных обязательств, что может быть достигнуто как за счет передачи на муниципальный уровень дополнительных источников доходов, так и за счет сокращения отдельных расходных обязательств.

4.2. Предусмотреть увеличение доли собственных доходов в общей сумме доходов местных бюджетов и сокращение доли целевых межбюджетных трансфертов, за счет которых снижается уровень финансовой автономии муниципальных образований.

4.3. При расчетах потребности органов местного самоуправления в финансовых средствах в обязательном порядке учитывать не только их текущие расходные обязательства, но и расходы на социально-экономическое развитие территорий.

4.4. При исключении из полномочий муниципальных образований вопросов государственного значения, ранее необоснованно возложенных на органы местного самоуправления без финансового обеспечения, не допускать сокращения налоговой базы муниципальных образований.

4.5. Изменить схему покрытия дефицитов местных бюджетов путем замены дотаций и субсидий на закрепление за местными бюджетами законами субъектов Российской Федерации дополнительных нормативов отчислений не только от НДФЛ, как это предусмотрено в настоящее время, но от всех региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации (без ограничения в долях). Дотации и субсидии должны использоваться только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, активизировать деятельность органов местного самоуправления по пополнению их собственной налоговой базы и не требует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.

4.6. Предусмотреть зачисление в местные бюджеты штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

4.7. Учитывая сложную финансовую ситуацию в стране и, особенно в субъектах Российской Федерации, которая затрудняет передачу на муниципальный уровень дополнительных налоговых источников, уделить первостепенное внимание пополнению иных, в первую очередь имущественных, источников доходов местных бюджетов. Принять с этой целью следующие меры:

а) завершение инвентаризации, рыночной оценки и постановки на налоговый учет недвижимого имущества физических лиц, включая самовольно занятые земельные участки и строения, длительное время фиктивно числящиеся в незавершенном строительстве. До завершения разграничения прав на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и введения единого налога на недвижимость передать эти участки в границах населенных пунктов в управление органам местного самоуправления с зачислением земельного налога в местные бюджеты;

б) наделение органов местного самоуправления полномочиями для участия в проведении работ по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости (в том числе, в составе межведомственных комиссий), оценке качества и приемке ее результатов;

в) признание налогоплательщиками организаций и физических лиц, использующих земельные участки без правоустанавливающих документов, после установления этого факта в судебном порядке;

г) установление сроков обязательной государственной регистрации правообладателями их собственности, в том числе объектов незавершенного строительства, и постановки их на налоговый учет. Ввести меры административной ответственности за нарушение этих сроков;

д) ускорение решения вопроса обязательной государственной регистрации прав собственности на земельный участок под многоквартирным домом с определением доли каждого собственника помещений в данном доме;

е) увеличение предельных ставок налога на имущество физических лиц (в будущем - налога на недвижимость) для имущества с высокой кадастровой стоимостью, в т.ч. элитного жилья;

ж) существенное повышение ставок арендной платы за земельные участки, на которых длительное время (например, свыше 5 лет) не осуществляется строительство объектов недвижимости или необоснованно затягивается ввод объектов в эксплуатацию при установлении данных фактов в судебном порядке;

з) введение штрафных санкций за несвоевременную уплату арендной платы за землю;

и) передача в местные бюджеты налога на имущество организаций, расположенных в жилых, общественно-деловых и рекреационных зонах населенных пунктов: офисные, торговые, досугово-развлекательные и другие имущественные комплексы.

5. В сфере межмуниципального сотрудничества

5.1. Расширить круг полномочий Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО), включив в него представление в федеральных органах государственной власти консолидированной позиции муниципального сообщества по различным вопросам развития местного самоуправления в России. Внести соответствующее дополнение в статью 67 Федерального закона № 131-ФЗ.

5.2. С целью определения порядка выработки такой позиции рекомендовать ОКМО провести совещание руководителей общероссийских и межрегиональных союзов и ассоциаций муниципальных образований.