Совершенствование финансовой работы
в муниципальных образованиях
в условиях реформирования бюджетной системы

(Выступление мэра г. Магадана В.П. Печеного
на конференции АСДГ 06 июня 2008 года)

Ни для кого не секрет, что в течение последних семи лет в стране поэтапно реализуется крупномасштабная бюджетная реформа, целью которой является создание благоприятных условий для повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, обеспечение результативности бюджетных расходов, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности. Другими словами, не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов. О необходимости дальнейшего реформирования бюджетной системы говорил в своем Бюджетном послании Путин В.В. Основные этапы бюджетной реформы нашли отражение в Бюджетном кодексе РФ - основном законе, регламентирующем бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы.

Это, во-первых, переход бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию. Во-вторых, четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг с выполнением муниципальных заданий. В-третьих, создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети. И, наконец, планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств и принимаемых обязательств.

Одной из позитивных новаций Бюджетного кодекса является новая методология формирования, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию как составной части бюджетирования, ориентированного на конкретный измеримый результат.

Составление и утверждение бюджета на среднесрочный период обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной, макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению устойчивости бюджетной системы в целом, увеличивает обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать муниципальные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ или инвестиционных проектов, что способствует эффективному использованию бюджетных ресурсов.

С целью учета ранее принятых обязательств и оценки и ожидаемой эффективности в муниципальном образовании «Город Магадан» сформирован реестр расходных обязательств, который, по сути, является важнейшим информационным ресурсом, объединяющим в себе сведения о нормативно- правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, определяющих возникновение расходных обязательств бюджета.

В своем выступлении я хочу остановиться на одном из наиболее важных направлений проводимой реформы - это перевод бюджетного процесса на программно-целевой метод планирования, сфера применения которого постоянно и активно расширяется.

Хотелось бы поделиться с присутствующими накопленным опытом. Ведь на сегодняшний день в городе Магадане приняты и успешно реализуются более 30 городских целевых программ, они охватывают все сферы социально- экономической жизни нашего города.

Первые краткосрочные муниципальные программы были приняты в Магадане еще в трудные для муниципалитетов 90-е годы. Их целями были социальная защита отдельных категорий граждан, реформирование жилищно-коммунального хозяйства, внедрение энергосберегающих элементов экономики и социальной сферы города. Для того чтобы двигаться дальше, в 2005 году Магаданской городской Думой был принят Порядок разработки, утверждения и реализации городских целевых программ. В 2007 году при мэрии города Магадана был создан и в настоящее время успешно действует Экспертный совет по оценке муниципальных программ, это значительно повысило качество программ, а также обеспечило прозрачность принимаемых программных мероприятий и выделяемых средств.

Учитывая то, что каждая программа нацелена на конкретный результат, в настоящее время уже завершена работа по формированию численных показателей результативности исполнения программных мероприятий целевых индикаторов. Объем финансирования городских целевых программ ежегодно увеличивается и сегодня занимает десятую часть городского бюджета. Многие наши целевые программы разработаны и действуют с 2007 года в рамках приоритетных национальных проектов. Прежде всего, это «Доступное и комфортное жилье жителям города Магадан», «Дом для молодой семьи», «Жилье для работников муниципальных учреждений».

Муниципалитет города нередко критикуют за то, что приходится реструктурировать часть бюджетных учреждений. Но мы свою политику строим в соответствии с федеральным законодательством, в том числе с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К сожалению, сегодня существенно сужены возможности муниципалитета в социальной сфере: из функций органов местного самоуправления ушли социальная и молодежная политика, резко ограничена зона ответственности в школьном образовании и здравоохранении. Но при всех недостатках внешних условий и внутренних недоработок, сегодняшние возможности областного центра вполне позволяют добиться ощутимых результатов. Активная инновационная деятельность наших образовательных учреждений способствовала тому, что две гимназии стали обладателями гранта Президента. Еще 4 школы получили гранты губернатора области и мэра Магадана. 5 педагогов победили в конкурсе на президентскую премию.

Не смотря на положительные результаты, на практике возникло и продолжает появляться значительное количество весьма серьезных проблем.

1. Отсутствуют стандарты, на основании которых можно судить о качестве той или иной бюджетной услуги, предоставленной за счет бюджета. Что, в свою очередь, тормозит разработку нормативов финансового обеспечения конкретной услуги. К сожалению, нормативы финансирования при планировании бюджетных расходов в Магадане пока не применяются. Сегодня средства планируются с учетом фактических расходов прошлых лет, а не обоснованных социальных и других норм.

2. Не решена основная задача реформы межбюджетных отношений - это сбалансированность местных бюджетов. Особую озабоченность вызывает низкая финансовая обеспеченность муниципалитетов при масштабности стоящих перед ними проблем.

При формировании бюджетов Магаданской области на 2005-2008 годы из-за несовершенства методики распределения финансовой помощи муниципальным образованиям не оценивались реальные расходы бюджетов каждого из муниципальных образований, что не способствует заинтересованности муниципалитетов в увеличении налогового потенциала. Анализ исполнения бюджета муниципального образования на протяжении последних лет показал, что фактические расходы бюджета не соответствуют необходимым расходам на реализацию потребностей муниципалитета по обеспечению полномочий, закрепленных за ним федеральными законами. Так, например, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в 2008 году определены расчетной оценкой администрации области в сумме 530 млн. рублей, что в 1,9 раза меньше, чем утверждено в бюджете города на 2007 год.

Для многих приморских городов, как правило, административных центров, важно законодательно решить проблему пополнения местных бюджетов за счет доли отчислений со сборов структур, устанавливающих и контролирующих в период путины порядок добычи биоресурсов на водных объектах. Ведь в это время муниципалитеты практически теряют на них права собственности и, соответственно, многие теряют в финансовом плане. А такой исход дела напрямую связан с проблемным состоянием городской среды. Предлагаемая мера позволит на месте изыскивать часть средств на ее развитие.

Вывод напрашивается сам собой. Было бы оправданным решить на федеральном уровне вопросы упрощения процедуры разграничения прав собственности на землю, сокращения сроков регистрации на всех стадиях, финансового обеспечения оценки земель. Необходимо изменить порядок разграничения земельных ресурсов, поставив на первое место интересы муниципальных образований. Не они должны доказывать необходимость сохранения земель в их собственности, а федеральные и региональные власти обосновывать свою потребность в земельных участках на территории столичных городов.

3. Вызывает озабоченность зависимость бюджета муниципального образования от отчислений, производимых по нормативам от федеральных и региональных налогов. Местные налоги и сборы в настоящее время не играют существенной роли в формировании местных бюджетов. К примеру, в 1996-1999 годах доля местных налогов в налоговых доходах городского бюджета составляла около 20%, в 2007 году 0,5%. В 2007 году доля федеральных налогов в городском бюджете составляла почти 90%. При этом, неуклонно растет доля безвозмездных перечислений из областного бюджета. Это приводит к снижению «маневренности» бюджета при решении вопросов и задач местного уровня, росту зависимости от субъекта РФ.

Все наши возможности решению городских проблем определяет бюджет. Он нас, не устраивает, но конечно «правила игры», как уже ранее справедливо отмечено, задаются федеральным законодательством. Действительно, чем больше город собирает налогов, тем больше у него забирают. В прошлом году в бюджетную систему Российской Федерации с территории муниципального образования «Город Магадан» было перечислено почти 9 млрд. руб. В доходы же местного бюджета зачислено только 13,3% этой суммы.

Чтобы услуги бюджетной отрасли отвечали современным запросам города, источников его доходов должно быть значительно больше. Источников, определенных как федеральным законодательством, так и местными органами власти. Магаданская Городская дума, например,  приняла ряд документов - «О порядке привлечения и расходования добровольных пожертвований физических и юридических лиц» и «О создании некоммерческой организации «Фонд социального партнерства города Магадана». Но, повторюсь, без нужной поддержки Центра, такие меры положение дел на бюджетно-финансовом фронте городов кардинально не изменят.

Накоплен у нас опыт социального партнерства. Сегодня социальная работа в городе  перестает быть монополией мэрии. На развитие экономики и социальной сферы Магадана в 2007 году было использовано более 2 млрд. рублей инвестиций. Более трети составляет удельный вес инвестиций города в областном объеме. В Магадане создан инвестиционный совет, который занялся разработкой стратегии и тактики инвестиционной политики муниципалитета, определением приоритетных направлений, создан реестр инвестиционных проектов и их уже немало. Наша гордость и, уверен, в будущем, признание мирового сообщества - горнолыжный комплекс «Марчекан». Комплекс обещает стать поистине уникальным, потому что среди действующих в России курортов подобного типа ни один не может похвастаться расположенностью практически в городской черте и сезоном 270 дней в год.

Считаю большой ошибкой отказ от закрепления за местными бюджетами налога на прибыль. Это лишает местную власть заинтересованности развивать промышленность, находящуюся на территории муниципалитета. Чем богаче предприятия, чем их больше, тем больше рабочих мест появляется. Тем полнее будет насыщаться бюджет.

Казалось бы, логика проста, но что мы видим в реальности? В 2001 году ставка налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты, составляла 5%. В 2002-2004 гг. ее сократили до 2-х процентов. А с 1 января 2005 года данный налог вообще отменили. Кто от этого выиграл? Правда, субъект «поделился» с городом и перечисляет часть своего налога на прибыль в городской бюджет.

Сколько еще городскому бюджету содержать транзитные дороги федерального назначения? Их протяженность на территории нашего муниципального образования ни много, ни мало 30 км, и сейчас требуется более 20 млн.рублей на реконструкцию и поддержание полотна в нормальном состоянии. Мы считаем, не менее 50% поступающих в территориальный дорожный фонд средств должно передаваться муниципальным образованиям.

Во многих случаях звание «малых столиц» или городов- центров субъекта - чисто формальное их преимущество перед другими муниципальными образованиями. Поскольку законодательно не определен их статус,  мало, где есть местные законы на этот счет, оно почти не влияет на развитие городов со столичной судьбой. А ведь их властям приходится выходить за рамки решения вопросов местного значения и выполнять не отнесенные им функции. Причем выполнять «за свой счет», безо всякой компенсации понесенных расходов.

Не учитывается и то, что услугами учреждений здравоохранения, образования, культуры, коммунальных предприятий таких городов, их транспортной сетью и другими объектами инфраструктуры городской среды пользуется большинство, если не все население региона. Попытки востребования из бюджетов иных уровней хотя бы части нужных «малым столицам» средств на исполнение функций центра к положительным результатам, как правило, не приводят.

Проблема эта хорошо известна многим руководителям подобных муниципальных образований. В свою очередь хочу отметить, что в нашем регионе ведется плодотворный диалог между городом и областью, в части придания Магадану статуса областной столицы.         

А не проще ли было бы статус краевых, областных, окружных центров определить рамочным Федеральным законом!? «Законы для того и даны, чтобы урезать власть сильнейшего» утверждает древнее выражение. И в нашем случае, исходя из общих принципов, местные законодатели при разработке нормативных актов сполна бы учли особенности опорных пунктов территорий, полномочия различных уровней власти, потребности и возможности долей софинансирования ими социальных расходов в городах- центрах.

Бюджетная реформа еще далека от завершения. Эффективное и ответственное управление общественными финансами требует постоянной модернизации. В перспективе бюджет должен стать эффективным инструментом общественного регулирования, а целевым ориентиром должно быть обеспечение устойчивого экономического роста на основе повышения результативности бюджетных расходов.

Завершая свое выступление, хочу предложить всем собравшимся обратиться к Правительству РФ со следующим:

1. Принять государственную стратегию социально-экономического развития муниципалитетов.

2. Выстроить систему межбюджетных отношений, способствующих профициту муниципальной казны, увеличению собственных ресурсов развития города

3. Устранить диспропорции в области управления землей в границах города, разработать и принять нормативно-правовые акты, необходимые для реализации Жилищного, Земельного, Градостроительного кодексов РФ, ускорить процедуру разграничения собственности на земельные участки по уровням  публичной власти.

4. Внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы в части:

4.1. Увеличения доли налога на доходы физических лиц до 100%, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований.

4.2. Отнесения транспортного налога к местным налогам.

4.3. Зачисления части налога на прибыль в местные бюджеты.