08.12.2020
«Младший брат». Почему в России не развивается местное самоуправление?
Законодательство о местном самоуправлении меняется чуть ли не чаще, чем правила дорожного движения или Налоговый кодекс. Изменения в Конституцию, внесённые летом 2020 года, поставили ряд принципиальных вопросов о роли муниципальной власти в России. Обсудить ситуацию в этой сфере мы решили с доктором юридических наук, профессором УрГЮУ Олегом Кожевниковым.
– Олег Александрович, начнем с вопроса про систему публичной власти. Это понятие в некотором смысле новое – появилось в Конституции России летом 2020 года и создало много вопросов о статусе местного самоуправления. Как конституционалисты понимают «единую систему публичной власти»? Означает ли встраивание местного самоуправления в общую систему отказ от независимости муниципальной власти?
– Термин “публичная власть” в нашем законодательстве никогда не применялся широко. Однако он известен в науке конституционного права и неоднократно упоминался в решениях Конституционного суда России. Обычно под ним понимают совокупность институтов власти, которые действуют в стране и которым от имени населения делегируется право на осуществление властных полномочий, управления и так далее.
В законодательстве определение «публичной власти» получило развитие в недавно принятом законе о Госсовете, где она понимается как совокупность всех уровней власти, взаимодействующих между собой для достижения определенных целей и задач. Однако это определение достаточно сложно для понимания, и я думаю, что в итоге его вынужден будет разъяснять Конституционный суд. Но, если бы этого определения не было, в принципе ничего бы и не поменялось. Просто была бы констатация свершившегося факта, что, несмотря на наличие ст. 12 Конституции России, согласно которой местное самоуправление не входит в систему государственной власти, тем не менее оно все-таки является одной из разновидностей власти, которая осуществляет эту функцию от имени населения. В данном случае – муниципального образования.
Но меня в этой ситуации смущает раскрытие этого термина в законе о Госсовете. Судя по структуре этого органа, органы местного самоуправления там напрямую не представлены вообще! То местное самоуправления играет роль “младшего брата” – ты как бы входишь в систему публичной власти, но не совсем на равных правах.
Я думаю, что если эта тенденция продолжится, то местное самоуправление станет придатком государственной власти, но уже под формулировкой “публичная власть”. Причем самым младшим братом, у которого не будет возможностей, в том числе лоббистских, отстаивать свои интересы.
– А насколько вообще необходимо местное самоуправление как отдельный вид власти? Вполне возможно построить государственную вертикаль и организовать единую систему государственной власти без муниципального управления. Почему тогда важно было заложить его независимость в Конституции 1993 года?
– Я думаю, что предпосылок было две. Во-первых, когда на заре 90-х формировалась основа российской власти (я имею в виду правовые основы, в том числе конституционные) многие аспекты законодательства заимствовали из европейского опыта, поскольку российское право относится к романо-германской системе права, а в Европе достаточно давно существует институт местного самоуправления. Поэтому в России посчитали, что система единой государственной власти – это пережиток советского периода, и решили сосредоточиться на европейском подходе, где представлена государственная власть и власть местных сообществ.
И вторая причина – историческая. Дело в том, что до известных событий 1917 года в России существовали формы местного самоуправления – например земское самоуправление. Поэтому власть предприняла попытку вернуться к неким истокам.
Вы правильно сказали, что для государства необязательно наличие местного самоуправления, особенно это касается не федеративного, а унитарного государства, но тем не менее в России пошли таким путем.
– А почему в федеративных государствах местное самоуправления важнее, чем в унитарных?
– Дело в том, что там присутствуют элементы самостоятельности территорий. Если унитарное государство характеризуется наличием единой стройной ветви власти от низшего уровня (городов поселков и так далее) до центральной власти, то федеративное государство рассматривается прежде всего как государство, в котором присутствует элемент самостоятельности территорий.
В частности, у нас это субъекты Российской Федерации, которые по ст. 72 Конституции России в совместном ведении с Федерацией решают некоторые вопросы, а по ст. 73 у них предполагается наличие исключительных полномочий. В частности, это полномочия по созданию конституционных уставных судов субъектов, которые, к сожалению, сейчас тоже упраздняются.
– Давайте посмотрим на состояние местного самоуправления в России ретроспективно, начиная с 1993 года, когда в Конституцию эти положения были внесены. Есть ощущение, что власть постепенно отбирала власть у муниципалитетов. Вы видите тенденцию на выстраивание единой вертикали?
– Так явно она, конечно, не просматривается. Дело в том, что мы отходили от тех первоначальных основ, которые традиционно присутствуют в европейском праве и регулируют местное самоуправление. Это прежде всего предоставление местному сообществу, населению, проживающему в муниципальных образованиях, права самостоятельно и реально решать отдельные вопросы, которые являются актуальными для этой территории.
Если мы возьмем определения местного самоуправления, которые даны в законах от 1991 года, 1995 года и 2003 года (действующий на сегодняшний день), вы увидите, что мы от реального участия населения и органов местного самоуправления в решении местных вопросов перешли к форме народовластия. То есть мы от конкретики перешли к более глобальной терминологии, которая применима для государственной власти, государственного управления.
От реального местного самоуправления мы перешли к формированию организационных основ местного управления, а не самоуправления. Мы создали типы муниципальных образований, распределили между ними вопросы местного значения. При этом полномочия, вне зависимости вопросов от местного значения, у нас для всех одинаковы.
Ну а самое главное, с 1993 года в закон о местном самоуправлении было внесено более 160 изменений. Ну о какой стабильности местного самоуправления можно говорить? Конечно же, ее просто нет.
– Последнее резонансное нововведение было связано с отменой прямых выборов мэров. Эта проблема коснулась всех крупных городов России. В Екатеринбурге этим летом даже собирали подписи за то, чтобы вернуть прямые выборы. Но, очевидно, что государство взяло курс на отмену выборности глав муниципалитетов. Это продолжение идеи укрепления вертикали власти?
– Во-первых, отход от институтов выборности к институту назначения проходил с 1993 по 2015 годы. Сначала установили, что есть определенные формы избрания (например прямые выборы, избрание местным законодательным органом и т.д.). Дальше решили, что субъекты Российской Федерации могут корректировать эти формы избрания. Потом было так называемое “иркутское дело” 2015 года, где Конституционный суд сказал, что субъект может определить только одну форму избрания. То есть выбор у населения постепенно сужался. Почему это происходит?
Дело не в публичной власти. Дело в том, что государственная власть воспринимает местное самоуправление как свой неестественный придаток. Сохраняется и советское восприятие, поэтому отсутствуют нормальные основы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти. У нас остается командно-административный порядок управления.
Почему теперь удобно назначать мэров? Потому что у нас не работают институты так называемого отзыва, то есть институты ответственности. Это очень долго, нудно и имеет большие общественные последствия. Легче просто проголосовать, снять или в худшем случае возбудить уголовное дело.
– Не так давно в законодательстве появился такой термин как ТОСы (территориальное общественное самоуправление). Можно ли сказать, что, отходя от принципа самоуправления в рамках муниципалитета, мы перешли к принципу самоуправления на небольшой территории?
– Думаю, да. Почему у нас местное самоуправление не развивается теми темпами, которыми мы хотели бы и почему оно не похоже на европейские аналоги? Наше население не готово психически, эмоционально, ментально к его осуществлению. До сих пор у людей есть надежда на “царя-батюшку”, что какой-то начальник этот вопрос решит.
Яркий пример: если в стране, где развиты институты местного самоуправления, прошел сильный снегопад, население выходит с лопатами и чистит территорию. Там никто не ждет, пока пройдет уборочная машина. Неужели тяжело взять с дачи газонокосилку и около своего дома скосить траву? Вот с этих мелочей и начинается местное самоуправление.
В ТОСы собираются инициативные граждане, которые могут и умеют решать вопросы самостоятельно с помощью или без помощи властей, они могут убеждать членов местного сообщества, что не нужно никого ждать, а нужно сделать самим. Это позитивное явление.
– Вы сказали, что часть проблем местного самоуправления связана с нашей психологией, с советским наследием. А можно как-то эту ситуацию переломить?
– Одним из решений может стать разработка на уровне федеральных властей документа, который будет называться “Государственная политика в области местного самоуправления”.
Мы должны наконец-таки понять, нужно нам местное самоуправление или нет? Если нужно, то какое и как его развивать? Какие для этого нужно решить организационные, материальные вопросы?
Дальше мы должны пропагандировать лучшие практики. Вот вы про ТОСы сказали. Почему бы не показать всем удачные примеры? А вот смотрите, как в этом дворе чисто. Посмотрите, как они решили этот вопрос. Они собрали, условно говоря, 30% от суммы [на уборку территории – прим. ред.], 70% дал бюджет, и выполнили задачу. Надо определиться, что мы хотим. Нужна четкая государственная политика.
– В дискуссиях о местном самоуправлении часто возникает вопрос денег, и почти всегда говорится о нехватке финансирования. Как, на ваш взгляд, должна строиться бюджетная политика на местном уровне?
– Не секрет, что у нас почти больше 95% муниципалитетов дотационные. Возьмите ежегодный отчет российского Конгресса муниципальных образований. Они из года в год твердят о том, что у муниципалитетов уменьшается финансирование. Но вопрос тут несколько сложнее. Как определить финансовую базу, объективно подсчитать, сколько тому или иному типу муниципальных образований для решения его вопросов местного значения требуется денег?
Сегодня сформулирована четкая позиция судов, в том числе и Верховного суда, что отсутствие денег в местном бюджете не снимает обязанностей по решению вопросов местного значения. У нас же присутствует глобальная диспропорция между теми вопросами, которые закреплены за видами муниципальных образований, и теми финансовыми возможностями, которые дают налоговые и неналоговые платежи.
Для начала надо определиться хотя бы по параметрам. Понятно, что у каждого города свои особенности экономики, но существуют какие-то “средние” параметры. Допустим, сколько стоит строительство одного километра дороги. Или: для того, чтобы организовать первичную медицинскую помощь в поликлиниках, нужна такая-то сумма на такой-то объем населения. Тогда мы поймем, какая муниципалитетам необходима минимальная бюджетная обеспеченность. И уже исходя из этого надо прописывать правила распределения бюджетных трансфертов.
– В последние годы есть ещё одна идея преобразования местного самоуправления -укрупнение муниципальных образований. Как вы относитесь к этой инициативе и решает ли она проблему недофинансирования маленьких городов?
– Мне кажется, что не решает. Дело в том, что укрупнение не всегда влечет за собой увеличение потенциальных возможностей этого муниципалитета. Если объединятся два муниципалитета, у которых нет денег, то денег у них от этого не прибавится, это первый момент.
Во-вторых, возможно так называемое межмуниципальное сотрудничество и агломерация. Особенно это касается тех территорий, которые располагаются вокруг крупных развивающихся городов.
Значительная часть населения, инфраструктуры, экономики связаны между собой. И вот здесь есть над чем подумать. Но это должно быть не территориальное, а организационное укрупнение с целью оптимизации возможностей, которые есть у каждого муниципалитета. У кого-то есть транспорт, у кого-то электроэнергия. То есть никто не отменял возможности поиска вот таких форм сотрудничества и кооперации. А простое слияние? Мне кажется, оно ситуацию не исправит.
Источник: сайт https://www.gosrf.ru/
