АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ
И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ

Информационные системы
органов государственной власти, как зеркало отношений
органов государственной власти и местного самоуправления

Председатель Совета директоров
«Фонда развития информационных технологий муниципалитетов»
Конгресса муниципальных образований Российской Федерации,
Почетный член Правления секции АСДГ
«Информатизация органов местного самоуправления»
А.Ю. Губов

Федеральным законом №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В тоже время, отдельными законодательными и подзаконными актами ограничивается состав и объем информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов государственной власти (ОГВ) порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то органы местного самоуправления (ОМСУ) в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде формировался первоначально (до 2010 года) в основном инициативным путем, зато в последнее время превалирует влияние федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения» - предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего, что необходимо для исполнения своих полномочий.

При этом, в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов федерации носят разнородный характер. Отсутствие же, единой нормативно-справочной информации (НСИ) делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми совсем.

Необходимо отметить, что в сфере информатизации ОГВ и ОМСУ изначально поставлены федеральным законодательством в неравные условия.
ФЗ №131 «О местном самоуправлении» устанавливает направления деятельности и зоны ответственности ОМСУ, выход за рамки которых для дотационных муниципалитетов означает финансовое нарушение со всеми вытекающими последствиями… К сожалению, развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов в состав определенных ФЗ приоритетных направлений не вошли. Тем самым, более 90% всех муниципалитетов России вынуждены работать в сфере информатизации по остаточному принципу, так как являются дотационными.

Кроме финансирования, на неравенство ОМСУ в сфере информатизации влияет ряд других факторов:
- неравномерное развитие каналов широкополосной связи, ставящее сельские поселения особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока в немыслимые по нынешним временам условия;
- для значительной части из 24 с лишним тысяч муниципалитетов, не только на уровне поселений, но и для многих районов проведение работ по информатизации весьма проблематично в силу отсутствия в указанных населенных пунктах специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией;
- практически полное отсутствие методических и типовых проектных решений для информатизации ОМСУ, во многом связанное с тем, что заказчиками всех успешных муниципальных информационных систем являются крупные города, которые финансово не заинтересованы в доведении их до типового уровня. Те же решения, которые до настоящего времени создавались как типовые по инициативе различных государственных структур, не в полной мере учитывают интересы и специфику работы ОМСУ и больше ориентированы на обеспечение информацией муниципального уровня соответствующих государственных информационных систем (ГИС),
и другие факторы.

Межбюджетные отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровня с одной стороны и ОМСУ с другой, за прошедший с 90-х годов прошлого века срок постоянно совершенствовались. Тем не менее, до настоящего времени, по крайней мере в сфере информатизации, не сформированы механизмы и не отработана практика финансирования мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия. Возможно, что только этим и объясняется практически полное отсутствие ОМСУ среди участников федеральных целевых программ и других мероприятий, проводимых на государственном уровне.

Вот при таких условиях происходило и продолжается создание, внедрение и дальнейшее развитие ГИС ОГВ, что позволяет, не вдаваясь в специфику и особенности отдельных систем, выделить следующие основные общие черты, характеризующие их в отношении к ОМСУ:
1) ОМСУ в ГИС ОГВ рассматриваются как поставщики предусмотренной законодательством информации органам власти различных уровней.
2) Предоставление необходимой для исполнения полномочий ОМСУ информации в полном и актуальном формате не предусматривается, исключения составляют разве, что типовые запросы.
3) Определение порядка и интерфейсов формирования, периодичности и состава, предоставляемых в рамках ГИС данных, производится согласно принятым в ОГВ нормативно-организационным решениям, подлежащим обязательному исполнению со стороны ОМСУ.
4) Внедрение и организация эксплуатации ГИС ОГВ осуществляется без учета финансовых, технических, кадровых и организационных возможностей ОМСУ.
5) Применение систем электронного межведомственного взаимодействия в процессе функционирования ГИС ОГВ накладывает на ОМСУ дополнительные технические и регламентные требования.
6) Эксплуатация ГИС ОГВ предусматривает применение ведомственных ключей электронной цифровой подписи (ЭЦП), что означает для ОМСУ необходимость использование нескольких комплектов различных ключей ЭЦП.
7) Дублирование информации, предоставляемой ОМСУ в рамках ГИС различным ОГВ.
8) Низкая степень корреляции между ГИС различных ОГВ. Применение в ГИС ОГВ ведомственных НСИ, так как общегосударственной НСИ у нас до настоящего времени нет.
9) Сотрудники ОМСУ вынуждены в большинстве случаев вводить данные для передачи в ГИС ОГВ вручную, поскольку автоматический перенос информации из муниципальных АИС практически отработан.
10) Подавляющее большинство ГИС ОГВ, разработаны и ориентированы на применение с использованием иностранного программного обеспечения, а это существенно сдерживает полномасштабную работу ОМСУ по импортозамещению .

Этот перечень можно продолжить, но главное то, что привлечение ОМСУ к работе ГИС ОГВ фактически является перекладыванием на них части функций государственной власти, не подкрепленной необходимым финансированием. Все это не только и не столько не способствует развитию муниципальной информатизации, а напротив понуждает направлять и без то скудные финансовые, технические и организационные ресурсы на несвойственные местной власти цели, сплошь и рядом в ущерб решению первоочередных проблем.
Иными словами, все это мероприятия, предусматривающие участие органов местного самоуправления на добровольно-принудительной основе, по схеме «без меня, меня женили».

Не смотря на то, что ОМСУ не входят в состав ОГВ очевидно, что работа по муниципальной информатизации не может и не должна проводится в отрыве от развития информационных технологий Российского государства. Действиям муниципалитетов и их ассоциаций в дальнейшем развитии информатизации необходим постоянный тесный контакт с федеральными и региональными органами государственной власти. Хочется надеяться, что, наконец, удастся выработать механизмы такого взаимодействия на официально регламентированной постоянной основе.