Журнал «Бюджет». Для развития местного самоуправления нужны новые механизмы

Проблемы местного самоуправления, а их накопилось достаточно, решаются не столь оперативно и системно, как хотелось бы. Принятие государственной стратегии (программы) развития местного самоуправления в Российской Федерации стало бы эффективным шагом на пути развития местного самоуправления в стране. О том, что это за документ, а также о других актуальных наработках рассказал председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, член фракции ЛДПР в Государственной Думе Алексей Николаевич Диденко.

— На мой взгляд, после выхода указа «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» было бы логичным разработать и утвердить государственную стратегию (программу) развития местного самоуправления в Российской Федерации. В ней должны быть определены цели и задачи взаимосвязанных действий и решений органов власти всех уровней в части развития института местного самоуправления в стране, а также основные направления развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Важным элементом данного документа должно быть стратегическое планирование развития муниципалитетов разных видов в контексте их собственных стратегий, а также стратегий развития регионов и России в целом. Стоит напомнить, что начало применения стратегического планирования как инструмента развития территорий было положено именно на местном уровне. Крупные и средние города России самостоятельно инициировали такую деятельность. Однако Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятый в 2014 году, муниципальный уровень не затронул. И только благодаря усилиям нашего комитета в данный закон были включены нормы, регулирующие вопросы муниципального стратегического планирования. Но, несмотря на то что в закон о стратегическом планировании были внесены определенные корректировки, сегодня в нем еще остаются правовые, организационные и финансовые пробелы, препятствующие созданию в стране эффективной и взаимосвязанной системы стратегического планирования.

Следующее направление, которое должно быть отражено в стратегии и которое также требует корректировки действующего федерального законодательства, — это оптимизация территориальной организации местного самоуправления. Во-первых, необходимо установить общие принципы организации административно-территориального устройства в Российской Федерации. Во-вторых, следует усовершенствовать правовое регулирование процессов формирования и функционирования городских агломераций. В частности, необходимо определить понятие и статус «городской агломерации», а также законодательно закрепить модели формирования и управления ими.

По нашему мнению, наиболее оптимальной моделью формирования городской агломерации является та, при которой ее «ядром» выступает городской округ с внутригородским делением, а «корона» формируется через механизмы межмуниципального сотрудничества. Именно такая модель позволит не отстранить жителей от самоуправления. Таким образом, для качественного развития института агломерирования необходимо совершенствовать механизмы межмуниципального, и прежде всего межмуниципального хозяйственного, сотрудничества, а также государственно-муниципального партнерства.

В стратегии развития местного самоуправления нельзя не выделить проблемы поселенческого уровня. Необходимо более содержательно определить основные направления развития сельских территорий, а также малых и исторических городов. Именно они имеют геостратегическое значение для сохранения поселенческого каркаса страны, сбалансированности расселения на ее территории, обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности (в том числе продовольственной). Надо сохранять и развивать поселенческий уровень самоуправления как базовый элемент местного самоуправления в нашей стране. Однако в последние годы в субъектах РФ мы наблюдаем совершенно противоположные процессы, а именно неоднозначную практику чрезмерного укрупнения муниципальных образований посредством образования городских округов на месте муниципальных районов и входящих в их состав поселений, в том числе в малонаселенных и труднодоступных местностях.

— Да, действительно, Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87 ФЗ ввел новый вид муниципального образования — муниципальный округ. Он должен обеспечивать возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, для оптимизации расходов на содержание органов управления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, но только там, где это действительно целесообразно. В первую очередь в муниципальные округа могут быть преобразованы городские округа, которые были созданы в последние годы на базе муниципальных районов и не соответствуют критериям урбанизации. Напомню, понятие «городской округ» предполагает, что территория является урбанизированной. То есть она должна бать в границах единой городской, подчеркну — именно городской, инфраструктуры (транспортной, социальной, коммунальной, связи) с определенной плотностью населения и застройки. Только такая территория может называться городской, или урбанизированной.

Да, в законе предусмотрены определенные защитные меры для поселенческого уровня и муниципальных районов, которые должны не допустить необоснованную ликвидацию таких муниципалитетов. Закон № 87 ФЗ устанавливает, что объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа возможно только с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района. При этом если население двух и более поселений не согласно с таким решением (это должно быть выражено в установленной форме), то такое объединение не может состояться.

Однако есть некоторые опасения, что реализация Закона № 87 ФЗ не позволит полностью защитить поселения от необоснованной и необъективной ликвидации. Поэтому мы считаем, что необходимо вводить дополнительные защитные механизмы для поселенческого уровня и, соответственно, муниципальных районов (там, где объективно оправданно их сохранение). Это касается в первую очередь тех поселений, у которых имеются перспективы социально-экономического развития.

Мы предлагаем предусмотреть запрет на ликвидацию поселений и муниципального района в двух случаях. Первый — если в поселениях (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром муниципального района), входящих в состав района, проживает не менее двух третей от численности всего населения соответствующего района. Второй — когда в состав одного или нескольких поселений муниципального района входит населенный пункт с численностью населения три тысячи человек или более (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром района).

— Конечно же, и создание эффективно работающей системы стратегического планирования, и комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов в целом зависят не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности сформировать за счет собственных доходов бюджета в составе местного бюджета развития.

Счетная палата РФ и непосредственно Минфин России неоднократно отмечали, что основную долю расходов местных бюджетов составляют расходы на управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты, обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том числе инвестиционного характера, в общих расходах местных бюджетов не превышает 13 процентов. Очевидно, что формирование местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу финансирования жизненно важных для населения текущих расходов не может быть основой для перспективного развития муниципалитетов.

По сути, региональные и местные бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов региональных и местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в региональной и муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями развития субъектов РФ и муниципалитетов. Муниципальные бюджеты развития должны формироваться преимущественно за счет налоговых и неналоговых источников доходов местных бюджетов, на администрирование которых органы местного самоуправления могут влиять самостоятельно.

Давайте вспомним закон РФ от 15 апреля 1993 года об основах бюджетных прав органов государственной власти и местного самоуправления. В нем расходная часть минимального бюджета определялась как сумма двух величин: затрат на текущие расходы (текущее содержание и капитальный ремонт объектов ЖКХ, образовательных и медицинских учреждений и так далее) и минимально необходимой суммы затрат, включаемых в бюджет развития (ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, и так далее).

Как известно, с 2019 года действует Фонд развития, под которым понимается часть средств федерального бюджета, предназначенная для финансирования мероприятий государственных программ РФ. Предельный объем фонда ежегодно устанавливается федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год до достижения в 2024 году суммы 3,5 триллиона рублей. К сожалению, принципы, порядок и условия финансового обеспечения мероприятий госпрограмм из фонда в Бюджетном кодексе не установлены. Поэтому оценить его значение и эффективность для укрепления финансовой системы страны пока не представляется возможным. При этом регулирование указанных вопросов только подзаконными актами, на мой взгляд, необоснованно и увеличивает риски неэффективного использования указанных средств федерального бюджета.

Стоит обратить внимание на то, что сегодня в Бюджетном кодексе РФ не упоминается о региональных и муниципальных бюджетах развития, что препятствует их созданию и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечения социального-экономического развития регионов и муниципалитетов на основе документов стратегического планирования. В связи с этим полагаю, что необходимо проработать вопрос о введении в Бюджетный кодекс РФ понятия «бюджет развития» и установить принципы его создания и использования. При этом для формирования в региональных и местных бюджетах полноценных бюджетов развития необходимо расширить их доходную базу. В частности, закрепить за субъектами РФ и муниципальными образованиями такие источники дохода, на формирование которых региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления смогли бы оказывать непосредственное влияние.