АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ
И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ

Профильный комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления принял поправки ко второму чтению законопроекта о реформе МСУ. Их основная мысль: все-таки создавать городские округа с внутригородским делением, оставить вариативность избрания мэров вплоть до прямого волеизъявления, но передать решение о варианте от муниципалитетов региональным властям. 20 мая законопроект должен пройти второе и третье чтения, а 26 мая в Иванове состоится собрание президентского совета по МСУ, который, по словам одного из участников, не созывался больше года.

Путь к итоговому варианту реформы МСУ – это постепенное сглаживание двух изначально выдвинутых версий реформы, подготовленных близким к Кремлю Институтом социально-экономических и политических исследовании (ИСЭПИ) после того, как в декабре прошлого года президент в ходе ежегодного послания Федеральному собранию предложил обсудить возможности решения проблемы неэффективности МСУ в стране.

Два варианта от ИСЭПИ выглядели так. Первый: муниципалитетами станут не города и районы, а внутригородские муниципальные образования. Мэры крупных городов и главы районов будут назначаться губернатором. Второй сохранял МСУ в том же виде, что и сейчас, но предлагал создание «городских агломераций» – новых муниципальных образований в столицах субъектов, главы которых также будут назначаться губернатором.

В марте этого года после долгих обсуждений наконец был внесен законопроект, предполагающий в том числе отмену прямых выборов мэров и депутатов городских парламентов. Его обсуждение происходило на фоне резкой критики со стороны самих муниципалитетов, чью участь вроде как и предполагалась облегчить. Фонд «Петербургская политика» в апреле зафиксировал критику со стороны парламентов таких городов, как Чита, Красноярск, Хабаровск, Калуга, Липецк, Магадан, Оренбург, Екатеринбург, Пермь, Саратов, Комсомольск-на-Амуре, Магнитогорск, и городских администраций Казани, Екатеринбурга и Сургута.

В апреле, через несколько дней после прохождения первого чтения, появилась записка ИСЭПИ, предлагающая, в частности, все же вернуть вариант прямых выборов мэров.

Ко второму чтению профильный комитет принял поправки, вводящие двухуровневую модель местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах. Согласно поправкам, перечень типов муниципальных образований дополнен двумя новыми: городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы.

«Главная новация заключается в том, что мы даем возможность именно в рамках каждого конкретного субъекта определять способ избрания органов МСУ», – заявил первый замруководителя фракции «Единой России», глава всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко, возглавляющий группу единороссов, работающих над законопроектом.

Все изменения должны происходить с «учетом мнения населения», говорится в поправках. «Мнение населения – это референдум, опросы, сход, представительные органы», – объяснил Тимченко Slon. При этом, по словам Тимченко, городскими округами станут не только города-миллионники, о которых говорилось ранее, но практически любое поселение. «Где-то может быть 300–4000 тысяч, есть численность небольшая, но раскидано на много километров, так, например, и Домодедовскому округу можно присвоить. Парламент региона будет принимать решение», – говорит Тимченко.

А что же все-таки с выборами мэров? Изначально законопроект после первого чтения предполагал разные варианты назначения главами муниципальных районов, городских поселений и «новых» двухуровневых городских округов – из состава депутатов, но там ничего не говорилось о прямых выборах. Сейчас, в итоговой редакции законопроекта, происходит возврат к ныне действующим нормам, регулирующим порядок выборов глав муниципальных округов в статье 36 131-ФЗ – а это мэры городов, главы районов, главы поселений. Четыре варианта избрания остались неизменными:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В поселениях, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. 

В защиту реформы

Главное нововведение и отличие от действующего ФЗ-131 в том, что порядок выборов главы в регионе будет определяться законом субъекта РФ, а не на уровне отдельно взятых муниципальных образований. 

Заместитель исполнительного директора фонда Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) Александр Пожалов считает, что таким образом МСУ выведена из логики политического конфликта – между региональной властью и мэром, между мэром и городской думой – и можно настроить региональное звено управления и муниципальное звено управления на совместную работу в рамках общих социально-экономических и хозяйственных задач, а не на противостояние.

Пожалов заявил Slon, что в этой части законодатель пошел даже дальше, чем предлагал ИСЭПИ в апрельской записке, и в том числе предусмотрел возможность сохранения прямых выборов полноценного главы МО, без института сити-менеджера – который и глава города или района, и одновременно глава администрации, на хозяйстве.

Логика ряда апрельских предложений ИСЭПИ учтена и еще по ряду позиций: во-первых, регионам дано право самим уточнить норму представительства поселений и внутригородских районов при непрямых выборах (делегировании депутатов) городских дум и муниципальных районов – одинаково или пропорционально численности. 

«Однако законодатель идет дальше, позволяя оставить на этом уровне и прямые выборы депутатов. На наш взгляд, на втором уровне МСУ прямые выборы депутатов будут в основном не нужны, поэтому мы и предлагали сохранить систему делегирования. Но жизнь покажет, думаю, что, кроме регионов с большой площадью, территории – субъекты РФ в основном будут постепенно переходить на систему делегирования депутатов. Делегирование депутатов на второй уровень и необходимость их работы в связке с низовыми советами – это один из способов вывести МСУ из логики политического конфликта, противостояния бизнес-списков на выборах в райсоветы и «олигархизации» городских дум и райсоветов. От того, насколько будет распространена практика делегирования, будет зависеть и то, как в будущем изменится действие муниципального фильтра на выборах губернаторов», – говорит Пожалов.

Во-вторых, в ИСЭПИ говорили о необходимости прояснить вопрос с выборами городских дум в 2014 году и дать переходный период на 6 месяцев для принятия регионами своих законов об организации МСУ и двухуровневых городах. Чтобы регионы организовали полноценное их обсуждение с населением, муниципальными сообществами, элитами. 

В поправках отдельной статьей по факту вводится этот переходный период – субъекты должны принять свои законы в развитие ФЗ-131 в течение 6 месяцев. «Так что условный Челябинск или Курган при желании вполне могут избрать думы в сентябре по старым правилам, а могут и быстро принять свой региональный закон и уже не проводить выборы гордум в прежнем виде», – объясняет Пожалов.

В-третьих, в ИСЭПИ говорили о том, что сроки прекращения полномочий прежних гордум и райсоветов должны устанавливаться регионами в своих законах, кто как захочет. Примерно о том же идет речь и в законопроекте.

В-четвертых, предусмотрены гарантированные полномочия низового уровня МСУ (чтобы регион не мог их забрать наверх) и возможность дополнительных полномочий по усмотрению региона. Сейчас первой статьей законопроекта как раз вводится эта логика «защищенных» полномочий, которые не могут быть отторгнуты у МСУ ни при каких обстоятельствах, а также сохраняется возможность дать муниципальным образованиям дополнительные, в том числе региональные, полномочия – с финансами. 

Критика

Глава Политический группы Константин Калачев и вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский говорят, что бенефициарами главного изменения – отдать региональным парламентам, зависимым от губернаторов, право решать, как изменится состав муниципальных образований и форма избрания его глав, – станут сами губернаторы, а у муниципалитетов отбирают право выбирать форму избрания своего главы. Но в большинстве регионов губернаторы и так могли влиять на формат избрания мэров городов, и где могла пройти замена – вводили институт сити-менеджеров. Конечно, есть ряд губернаторов, у которых назрели проблемы с главами городов в своем регионе. Пример – Свердловская область, где мэра Нижнего Тагила с высоким уровнем поддержки населения региональные СМИ напрямую называют преемником действующего губернатора Евгения Куйвашева.

«Губернаторы все разные, в большинстве случаев решая вопрос, кто должен управлять городским хозяйством, надо смотреть, хорошо ли сам губернатор справляется с хозяйством.

Когда речь идет о том, что федеральный центр подыгрывает Бердникову и Михайлову (алтайский и курский губернаторы, недавно получившие возможность досрочно переизбраться. – Slon), неэффективный губернатор, поставит ли он эффективных людей? Все проблемы, связанные с горячими оппозиционными точками, решены. Тот же Ройзман не стал центром кристаллизации оппозиции, его нынешнее положение сделало его куда более сервильным, он не создал городского движения, не набрал оппозиционеров. Ну кто, Локоть будет возмутителем спокойствия?» – говорит Калачев.

Эксперт, близкий к администрации президента, анонимно высказал мнение многих губернаторов о реформе так: «Зачем ломать то, что в принципе работало? У них не было проблем на муниципальном уровне, в условиях, когда любого мэра можно на раз-два заменить, губернаторы говорят, что они уже приспособились, а теперь никто не понимает, откуда брать десятки людей для кандидатов в муниципальные депутаты, как их встраивать».

Кому это вообще нужно – это самый сложный вопрос, говорит Туровский. «Это все-таки политический компромисс, отказ от идеи навязать всем сити-менеджеров, эта реформа натолкнулась на множество возражений, и сейчас главный риск – потеря управляемости в связи с появлением в городах двух уровней. На первоначальном этапе не задумывались об этом. Сейчас уже перешли к модели региональных экспериментов, которые будут проводиться согласованно. Через год-два или три можно сказать, удачный или неудачный это эксперимент. Нечто подобное было и с отменой прямых выборов».

Возможно, на Путина повлияло то, как осенью прошлого года на всероссийском съезде муниципальных образований главы муниципалитетов жаловались на недостаток денег и полномочий при большом количестве задач. Главная просьба: сделать объем полномочий равным объему денег в бюджете муниципалитета. При изначально прохладном отношении к системе прямых выборов, которое усугубилось победой оппозиционеров на последних региональных выборах в крупных городах, был дан старт этой кампании. «У первого лица было сформировано ощущение, что МСУ создано неразумно. Была поставлена задача дотянуть вертикаль власти до земли, соединить несоединимое. Не получилось, начали придумывать разные варианты. В итоге муниципалитеты хотели денег, а им дали районное деление», – говорит Константин Калачев.

«Больше похоже на игры президентской администрации, процесс был запущен с тем же докладом ИСЭПИ, близким к администрации, потом появился законопроект более нейтральный, теперь еще больше», – говорит Туровский. По его словам, любая реформа проводится для того, чтобы лоббировать заново свои интересы, можно продвигать новых, не работавших раньше людей. «Губернаторы могут теоретически этим воспользоваться, делегировать своих людей сначала в муниципалитеты, потом в городское собрание – двойной отбор, дополнительный фильтр получается. Важен вопрос: кто будет управлять этим фильтром?»

Очевидно, что без оглядки на Москву и администрацию президента никто в регионах не будет принимать решения. Можно вспомнить судьбу фильтров на губернаторских выборах, где вся ответственность возлагалась на регионы, но не сами регионы решали, можно ли допустить самовыдвиженцев или нет, можно ли сделать фильтр минимальным: принято ловить сигнал или получать рекомендации, обязательные к исполнению, на Старой площади. В любом случае это должна быть ориентация на позицию главного куратора внутренней политики Вячеслава Володина.

Один из региональных вице-губернаторов, курирующих внутреннюю политику, говорит не только о росте влияния губернаторов, но и о роли Москвы, которая пытается, используя политическую зависимость глав субъектов, решать экономические вопросы и вопросы распределения ресурсов.

В итоге реформы губернаторам дается больше полномочий в выстраивании политического ландшафта, так они явно лучше контролируют региональные парламенты, чем городские думы, но выбор модели, в свою очередь, станет предметом торга между региональной властью и администрацией президента – без учета мнения муниципалитетов.

Источник: Slon.ru