АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ
И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ

Политолог, кандидат исторических наук Евгений Чадаев рассуждает о предстоящей реформе местного самоуправления.

Вся повседневная жизнь российского сообщества проходит в поселении городе или районе 

Местное самоуправление в новейшей истории России ведет свое начало с 1990 года, когда был принят закон РСФСР об учреждении этого управленческого института. За двадцать с небольшим лет он утвердился в качестве самостоятельной формы управления делами местных сообществ и находится в процессе постоянного развития.

В последнем Послании Президента Российской Федерации В. Путина Федеральному собранию был высказан тезис, что местное самоуправление требует дальнейшего реформирования с тем, чтобы органы управления могли более эффективно решать проблемы муниципальных образований и повышать качество жизни жителей районов, городов и поселений. Президент поручил правительству совместно с главами регионов, Всероссийским советом местного самоуправления и общероссийским Конгрессом муниципальных образований до лета 2014 года представить предложения «по дальнейшему совершенствованию системы организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принята и совершенствуется законодательная база и в Хабаровском крае для обеспечения деятельности местных органов власти. Проблемы и различные аспекты этого важного юридического процесса заместитель председателя комитета по вопросам государственного устройства и местного самоуправления Законодательной думы края А. М. Фокин сегодня обсуждает с политическим обозревателем Евгением Чадаевым.

— Александр Михайлович, коротко напомните — ретроспективно — этапы развития института местного самоуправления в нашей стране.

— Начнем с 20-х годов ХХ века, когда еще существовало земство, которое выполняло функции института местного самоуправления, причем весьма эффективно и понятно народу. Отряды вооруженных жителей, например, в Нижегородской и других областей, отстаивали перед Советской властью институт земства. И на Дальнем Востоке в те годы земство ненадолго возобладало, но было задавлено новой властью.

Безусловно, в коммунистические времена жесткая подчиненность нижестоящих Советов народных депутатов (исполкомов) вышестоящим сковывала инициативу. Хотя справедливости ради надо сказать, что была выстроена система управляемости сверху донизу, создана система подготовки кадров. Система контроля за исполнением принимаемых решений была также на уровне. Однако многое из управленческого багажа мы утратили.

1990-е годы стали временем зарождения местного самоуправления на новых принципах и началом, собственно, становления демократии в России. За это время наша страна шагнула далеко вперед. Принята Конституция, в которой было гарантировано местное самоуправление. В 1995 году принят первый базовый закон о местном самоуправлении. Следующим этапом стал закон 2003 года. Он, конечно, более современный, хотя и не без вопросов. Но, сформировав правовые основы местного самоуправления, мы поняли: или упустили момент, или пошли не тем путем в его развитии. Во всяком случае, местное самоуправление сегодня нуждается в реформах.

— А какие именно направления деятельности органов местного самоуправления надо реформировать?

— Сегодня мы так широко шагнули в вопросах демократии, что хочется воскликнуть: «Не создай себе кумира!». У нас совершенно независимое местное самоуправление от вышестоящих уровней управления. Законодательная дума Хабаровского края, к примеру, была вынуждена прекратить полномочия Де-Кастринского поселкового совета, который в течение длительного времени умышленно не собирался на заседания, не принимал бюджет и другие муниципальные правовые акты. В итоге страдали жители поселения. В случае, если глава муниципального образования не ходит на работу или вообще не исполняет свои обязанности, отстранение его от должности может проходить через сложные процедуры и очень длительно по времени. Правильно ли это? Думаю, что нет.

Еще пример. В районных центрах Хабаровского края сегодня две власти (представительная и исполнительная) — городская и районная. Создав два органа управления, мы породили противоречие. В ряде случаев возникает борьба за управление райцентром, где сосредоточены промышленность, кадровый потенциал и основная налоговая база. Районная власть фактически не имеет рычагов воздействия на поселенческие власти в интересах развития всего района. Понятно, что это в корне неправильно. И разрешать эту правовую коллизию необходимо. Чем быстрее, тем лучше.

— Все ли отлажено и сбалансировано между федеральным, региональным и местным уровнями управления с точки зрения правовых полномочий?

— Государство стянуло к себе ряд полномочий, которые ранее принадлежали муниципалитетам. Сделано это по многим причинам. С одной стороны, полномочия не были обеспечены финансами и фактически не исполнялись. Но, с другой, органы государственного управления сознательно уменьшают местным органам проценты отчислений налогов, и деньги уходят в центр. А деньги, как известно, — это власть и возможность влиять на управление территориями, в том числе и в политическом плане. В итоге муниципалитеты недовыполняют необходимые полномочия. Таким образом, местное самоуправление, как сказал 12 декабря минувшего года в своем Послании Президент В. Путин, «фактически выхолощено» прежде всего финансово, и эта оценка совершенно справедлива.

Так под предлогом оптимизации оказалось на вышестоящем уровне финансирование образования. Затем пришла очередь медицины. Теперь собираются дошкольное образование отдать в руки государства. Немного ранее это коснулось земельного регулирования. И что же осталось у местного самоуправления? Содержание дорог, территорий, помоек и вопросы ЖКХ. Одним словом, мы настолько увлеклись, что местное самоуправление де-факто превратилось в местные органы государственного управления.

— И каковы, на ваш взгляд, пути выхода из создавшегося положения?

— То, что проблемы назрели и требуют разрешения, это понятно всем. Во-первых, необходимо повысить управляемость территориями. Вспомним период, когда губернаторы утверждались региональными парламентами по представлению Президента РФ. На тот момент это было необходимо потому, что криминал и олигархи спонсировали «своих» людей на губернаторских выборах. Но, по большому счету, отступления от демократии при системе депутатских вердиктов не было, так как депутаты имели юридические мандаты от избирателей. Спрашивается, почему по такой схеме нельзя избирать глав поселений, да и глав районов тоже? Депутатов ведь избрал народ, и они имеют полную легитимность.

Что это может дать? Во-первых, вышестоящие органы управления могут своевременно вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, если последние перестали работать. Во-вторых, укрепить местные органы власти профессиональными управленцами. Ведь в крае уже были случаи, когда безработные, без образования и необходимой профессиональной подготовки кандидаты избирались на должности глав поселений. А удалить их с должности было чрезвычайно сложно. Отсюда вывод: управленческими кадрами должна заниматься государственная власть, российские политические партии сделать это пока не в состоянии. Хотя Хорошие управленцы есть во всех партиях, но вот кадровое доминирование одной партии не всегда оправдано. Главными критериями в муниципальном управлении должны быть высокий профессионализм и морально-нравственные качества руководителей.

— Александр Михайлович, сегодня в России существуют две основные избирательные системы: пропорциональная (выборы по партийным спискам) и мажоритарная (одномандатные округа). Какая из них лучше подходит для местного самоуправления?

— Пропорциональная система сегодня не нужна по той простой причине, что на местном уровне фактически нет развитой многопартийности и, соответственно, в партиях нет достаточного количества подготовленных для управления людей. Квалифицированный глава поселения или района может быть из любой партии. В особых случаях он может быть и не из числа местных жителей, когда среди последних невозможно найти грамотного и подготовленного управленца.

Еще вопрос. Следуя нормам 131-го федерального закона, в крае было создано 233 муниципальных образования, размеры которых определялись в зависимости от шаговой или транспортной доступности. В итоге у нас есть такие поселения, в которых местных доходов не хватает даже на содержание главы, не говоря уже об остальном штате или о саморазвитии территории.

Для разрешения подобной коллизии законодатель предусмотрел или укрупнение территорий, или районное управление поселением. Но действующие главы таких поселений отчаянно сопротивляются, ведь другой работы, кстати неплохо оплачиваемой, на месте попросту нет. Но есть и другие проблемы. Территория поселения Сулук Верхнебуреинского района, в течение какого-то времени не управлялась совсем. Краевые депутаты меры приняли: объединили Сулук и Солони, и сейчас это управляемая территория. Управление же поселком Шахтинским сейчас осуществляет работник районной администрации. Но это не система, пока только отдельные случаи.

Таким образом, реформа местного самоуправления должна иметь законодательное решение, в том числе путем укрупнения муниципальных образований. Хотя в крае сделать это непросто из-за больших территорий, транспортных трудностей и других проблем.

— Какие положения закона о местном самоуправлении 2003 года требуют изменений и (или) уточнений?

— Он вступил в силу в 2006 году, а окончательно — только в 2009 году. И сразу обозначились противоречия, прежде всего экономические. Приведу несколько цифр. Сегодня из 23 тысяч муниципальных образований в России только семь процентов самодостаточны в финансовом отношении. 27 процентов собираемых в России налогов идет на региональное управление и лишь 9 процентов — на местное самоуправление. Вся повседневная жизнь российского сообщества проходит в поселении, городе или районе, но две трети финансов — в федеральном центре. Однако в силу того, что на местном уровне пока недостаточно подготовленных руководителей и специалистов, которые могут эффективно распоряжаться деньгами для развития территории, или нет достаточного количества кадров в отраслях экономики, финансы не переносятся на местный уровень.

Еще пример. Был проект, в рамках которого предлагалось объединить неиспользуемые в Хабаровском крае земли сельхозназначения и сдавать их в аренду. Прибыль — 20 миллиардов рублей в год. Но оформление таких земель обошлось бы в девять миллиардов, которых взять неоткуда.

У каждой территории есть тяга к саморазвитию. Должны быть реальные программы развития муниципальных образований, и не на два — три года, как сейчас, а на значительно больший срок, не менее, скажем, чем на десять лет. Сегодня в крае шесть — семь точек (зон) экономического роста, но муниципальных образований у нас 19. Остальные 12 — 13 районов должны составить собственные долгосрочные программы.

Необходимо реформирование и финансовой системы местного самоуправления. Сложилась парадоксальная ситуация — если в муниципальном образовании что-то построили и появились дополнительные деньги, то по инструкции Минфина на эту сумму сокращаются дотации. Итог — начисто исчезает мотивация управленцев к развитию экономики. Такой подход — тормоз для развития территорий, и ситуацию надо немедленно менять. Интерес к саморазвитию надо всемерно поддерживать и прежде всего финансово. Добавлю еще, что правового обеспечения требует и еще одно направление реформирования местного самоуправления — децентрализация управления.

Одним словом, работы по развитию института местного самоуправления как органам власти, так и всему обществу хватит надолго. Но, главное, она должна быть направлена на улучшение жизни людей.

Источник: http://priamurka.ru/