РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний на тему «Социально-экономические аспекты
совершенствования законодательства в сфере похоронного дела»
22 марта 2007 года г. Москва
Участники парламентских слушаний на тему: «Социально-экономические аспекты совершенствования законодательства в сфере похоронного дела», депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, научных и образовательных учреждений, общественных объединений, специалисты в области услуг по погребению, обсудив социально-экономические аспекты, связанные с ситуацией по организации похоронного дела в Российской Федерации и практикой реализации законодательства по похоронному делу, считают необходимым срочно принять комплекс мер по совершенствованию законодательства и координации развития этой сферы деятельности.
Нормативно-правовое и экономическое обеспечение похоронного дела являются необходимой государственной задачей. Отношение к памяти умерших должно достойно восприниматься в семье, обществе и всемерно поддерживаться государством.
Статистика указывает на тревожные демографические тенденции. Каждый год в стране умирает более 2 млн. человек, нелегкий и обременительный в финансовом отношении путь организации их похорон касается десятков миллионов родных и близких.
К сожалению, не все рекомендации предыдущих парламентских слушаний «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле», состоявшихся в Государственной Думе 21 октября 2003 года, были восприняты исполнительными органами власти на местах. Ряд проблем в этой области деятельности не только сохранился, но приумножился и обострился.
Основные законодательные акты, регламентирующие организацию похоронного дела, были приняты в середине 90-х годов ХХ века. В первую очередь, это Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Указ Президента РФ от 29 июня 1996 г. №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», Положение о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг, отмененное позже, гигиенические требования к объектам похоронного назначения Минздравсоцразвития России и рекомендательные документы Госстроя России. Фактически похоронное обслуживание населения обеспечивалось этими нормативно-правовыми документами более 10 лет. Вместе с тем, на федеральном уровне все еще нет определенности в подходах к дальнейшему совершенствованию похоронной отрасли.
Чаще всего нерадивость чиновников на местах, занимающихся этой проблемной сферой, приводит к жалобам от населения, неприглядному состоянию большинства российских кладбищ, якобы беспомощности похоронных предприятий, обслуживающих их, криминализации отрасли и т.д. Сказывается отмена лицензирования. На работу отрасли отрицательно влияют недобросовестные санитары патолого-анатомических отделений, сотрудники скорой помощи, лжесвященнослужители и т.д. Четкий регламент взаимодействия всех участников похоронной сферы, а также нормы их ответственности все еще отсутствуют.
Круг лиц, участвующих в погребении (родственники, иные лица, ответственные за погребение и места захоронения, исполнители услуг), и сложная совокупность взаимоотношений между ними оказались во многом вне рамок правового регулирования. Судебная практика со всей остротой выявила этот недостаток.
Участники парламентских слушаний пришли к выводу, что законодательная база в этой сфере деятельности требует совершенствования в части понятийного аппарата, механизма построения единой системы управления, эффективного финансирования отрасли, кадрового обеспечения и контроля качества услуг.
Сложившаяся ситуация требует принятия конкретных и оперативно- системных решений на самом высоком уровне и формирования системы управления отраслью, включающей органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, общественные и научные организации, предприятия и соответствующую инфраструктуру. Эта система должна опираться на совершенную нормативно-правовую базу и обеспечиваться необходимыми административными, информационными, организационно-техническими, инвестиционными и иными ресурсами.
Совершенствование законодательства требует не только переработки норм Федерального закона «О погребении и похоронном деле», региональных и местных нормативных правовых актов и стандартов, но и в перспективе разработки Кодекса Российской Федерации о похоронном деле.
Основными проблемами в этой социальной сфере участники парламентских слушаний считают:
Во-первых, несоответствие законодательства требованиям рыночной экономики и практике организации похоронного дела. Похоронные услуги в России оказывают около 10 тыс. предприятий, почти половина из которых частной формы собственности. Годовой оборот в данной сфере составил в 2006 году более 27 млрд. рублей. В отрасли занято более 40 тыс. человек. На территории страны насчитывается около 60 тыс. кладбищ. Среднегодовая суммарная потребность в выделении земель под новые погребения составляет 250-300 га.
Основным источником инвестиций в развитие похоронного дела, наряду с различными бюджетными средствами, становится частный капитал. Во многих населенных пунктах похоронное дело существует только за счет индивидуального предпринимательства. При этом в Федеральном законе о погребении даже не предусмотрено частное инвестирование и создание похоронных объектов различных форм собственности.
Взятый Правительством России экономический курс предполагает ликвидацию убыточных муниципальных предприятий. Закон же до сих пор ориентирован на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления, и не предусматривает практикуемые принципы муниципального заказа. При этом часто нарушаются нормы законодательства о конкуренции. Не отрегулированы вопросы участия похоронных предприятий во владении и управлении ключевыми объектами отрасли – кладбищами и крематориями. Следует отметить, что в России кремируется порядка 7-8% умерших, действует 13 крематориев в 9 регионах, тогда как в зарубежных странах кремации подвергаются до 80-90% умерших, функционируют сотни крематориев. Развитие кремации тем более актуально, что в России много территорий (районов), где из-за природных и климатических условий подготовка могил крайне затруднительна.
В законодательстве целесообразно также предусмотреть и иные способы погребения, применяемые за рубежом.
Во-вторых, отсутствие должного внимания со стороны федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. На федеральном уровне нет единого органа, отвечающего за похоронное дело и координирующего деятельность различных министерств и ведомств Российской Федерации, ответственных за конкретные вопросы погребения.
Во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы и попечительские советы по вопросам похоронного дела. Далеко не все субъекты Российской Федерации приняли нормативно-правовые акты о погребении и похоронном деле. Их отсутствие исключает возможность систематизированной работы по обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры. Например, работу кладбищ курирует коммунальная служба, а деятельность по приему заказов, реализации похоронных принадлежностей, транспортному и обрядовому сервису - подразделение потребительского рынка или малого бизнеса. Морги, как структурные подразделения медицинских учреждений, вообще выпадают из отраслевой структуры, действуя по своим правилам и ценам. Не решены вопросы нормативного, методического и финансового обеспечения деятельности кладбищ, особенно сельских.
В-третьих, остается пробел в земельном законодательстве, которое не включает понятия «кладбище» и не определяет особого статуса земли, выделяемой под его сооружение. Отношения, возникающие при выделении земель для организации мест погребения, не урегулированы. В то же время статья 7 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» гарантирует бесплатное предоставление участков земли для погребения.
Стоимость земель, которые муниципалитеты должны выкупать и выводить из лесного фонда или из сельхозоборота, огромна. В среднем, затраты на сооружение нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) могут составить 500-800 млн. руб. Особенно остро недостаток земли для нужд похоронного дела ощущается в крупных городах и мегаполисах, где она намного дороже. Таким образом, ни органы местного самоуправления, ни похоронные предприятия не могут позволить себе приобретать земли для сооружения кладбищ.
Частично проблема могла бы решаться за счет использования бесхозных могил после перезахоронения останков из них в колумбариях и на Полях Памяти, но эти вопросы также не затрагиваются существующим законодательством. В результате мы имеем кладбища, где по 20 и более процентов мест захоронения не имеют ни хозяев, ни сведений о погребенных.
В-четвертых, исполнение государственных обязательств при погребении становится практически невозможным. С момента принятия Федерального закона о похоронном деле в 1996 году норма финансирования на обеспечение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной для граждан основе не изменилась, и не превышает одной тыс. рублей. В таком же размере выплачивается социальное пособие на погребение. При этом фактические затраты на оказание гарантированного перечня услуг на территории Российской Федерации составляют по усредненному показателю около 8 тыс. руб. (по данным исследования Минэкономразвития России и Союза похоронных организаций и крематориев). Порядок установления стоимости гарантированного перечня услуг, прописанный в законе, не работает. Все попытки увеличить ее наталкиваются на возражение Правительства Российской Федерации.
Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством, объективно перекладывается на хозяйствующие субъекты.
Повсеместно нарушаются права по исполнению волеизъявления умерших, бесплатному нахождению тел умерших в моргах. Требуется уточнить юридический статус лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение.
Пути решения этих и других проблем предложены в проекте Концепции нормативно-правового регулирования похоронной отрасли, разработанном Союзом похоронных организаций и крематориев при поддержке Минэкономразвития России с участием всех субъектов Российской Федерации. В проекте указывается в каком направлении необходимо осуществлять социально-экономические преобразования, сформулированы приоритетные задачи по изменению законодательства о похоронном деле.
В интересах дальнейшего развития и совершенствования похоронного дела в Российской Федерации участники парламентских слушаний считают необходимым рекомендовать:
Президенту Российской Федерации:
- обратить внимание на кризисную ситуацию в сфере похоронного дела и просить рассмотреть на заседании Государственного Совета Российской Федерации вопрос «О состоянии похоронного дела в Российской Федерации»;
- поручить Генеральной прокуратуре Российской Федерации в порядке надзора проверить исполнение Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и Указа Президента Российской Федерации «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших»;
– предложить полномочным представителям Президента Российской Федерации в Федеральных округах Российской Федерации регулярно проводить совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Союзом похоронных организаций и крематориев рабочие совещания по состоянию похоронного дела в регионах и реализации настоящих Рекомендаций.
Правительству Российской Федерации:
- определить конкретный федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере похоронного дела на территории Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности, наделив соответствующими полномочиями органы государственной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления;
- предложить рассмотреть Концепцию нормативно-правового регулирования похоронной отрасли Российской Федерации и реализовать ее основные положения в рамках Федеральной целевой программы развития похоронной отрасли в Российской Федерации на 2008-2015 годы, Правил предоставления похоронных услуг на территории Российской Федерации, Положения об организации похоронного дела и объектах похоронного назначения на территории Российской Федерации, технических регламентов в сфере похоронного дела;
- поручить Минфину России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России рассмотреть вопрос увеличения стоимости гарантированного перечня услуг по погребению и размера социального пособия на погребение с учетом реальной стоимости этих услуг на территории Российской Федерации;
- рассмотреть вопросы, связанные с упорядочением организации погребения и транспортировки тел умерших граждан Российской Федерации из других государств, в другие города на территории страны в случае смерти граждан за пределами их места жительства (на отдыхе, в командировках и т.д.), а также организации погребения и транспортировке иностранных граждан, умерших на территории Российской Федерации;
Минэкономразвития России:
- изыскать возможность рассмотреть во втором квартале 2007 года на Экспертном совете по торговле и бытовым услугам проекта Концепции нормативно-правового регулирования похоронной отрасли Российской Федерации;
- предложить рассмотреть вопрос о разработке проекта федеральной целевой программы развития похоронной отрасли в Российской Федерации на 2008-2015 годы;
- совместно с Ростехрегулированием рассмотреть предложение Союза похоронных организаций и крематориев по внесению изменений и дополнений в классификацию сферы платных услуг в части похоронных услуг;
- совместно с Союзом похоронных организаций и крематориев рассмотреть возможность выделения необходимых средств на осуществление постоянного мониторинга рынка похоронных услуг в России на федеральном, региональном и местном уровнях, создание общероссийской справочно-информационной системы в сфере похоронного дела, включая создание информационных порталов в Интернете;
Минрегионразвития России рассмотреть вопрос о включениив план научно-исследовательских работ на 2008 год тему «Проблемы развития и совершенствования похоронного дела и его законодательства»;
Минздравсоцразвития России:
- подготовить пакет необходимых нормативных документов, направленных на обеспечение безопасности работы похоронных объектов и персонала похоронных предприятий;
- разработать и утвердить перечень профессий и должностей в сфере похоронного дела, определить квалификационные требования к ним с учетом специфики труда;
- по итогам деятельности рабочей группы внести соответствующие изменения и дополнения в СанПин 2.1.1279-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» и иные нормативные акты;
Минобрнауки России совместно с Союзом похоронных организаций икрематориев разработать и утвердить перечень специальностей в сфере похоронного дела и соответствующие образовательные стандарты;
Федеральной антимонопольной службе России принять участие в деятельности рабочей группы по совершенствованию законодательства о похоронном деле в соответствии с нормами антимонопольного законодательства Российской Федерации;
Роспотребнадзору принять участие в деятельности рабочей группы по совершенствованию законодательства о похоронном деле в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей.
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
- в первоочередном порядке рассмотреть во втором квартале 2007 года законопроекты о внесении изменений в Федеральный закон «О погребении и похоронном деле», в том числе о повышении социального пособия на погребение с 1000 руб. до 2000 руб., внесенный Московской областной Думой;
- поручить Комитету Государственной Думы по делам ветеранов:
образовать рабочую группу по доработке Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и Концепции нормативно-правового регулирования похоронной отрасли Российской Федерации из числа представителей Минфина России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегионразвития России, Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, Роспотребнадзора, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Союза похоронных организаций и крематориев, иных государственных и негосударственных структур;
- совместно с Союзом похоронных организаций и крематориев разработать проект концепции Кодекса Российской Федерации по похоронному делу;
- рассмотреть предложения о внесении изменений в Земельный, Налоговый и Градостроительный кодексы Российской Федерации в части урегулирования работы кладбищ и выделения для них земель;
- оказать правовое содействие Союзу похоронных организаций и крематориев в формировании на его базе саморегулируемой организации по похоронному делу федерального уровня.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
- обратить внимание на исполнение требований Федерального закона «О погребении и похоронном деле» в части достойного погребения умерших граждан, в том числе на сельских кладбищах;
- обеспечить во
взаимодействии с Союзом похоронных организаций
и крематориев:
разработку соответствующих нормативно-правовых актов и программ создания и развития объектов похоронного назначения;
проведение образовательной и научно-исследовательской работы в целях повышения качества похоронного обслуживания;
внедрение системы добровольной сертификации услуг по погребению (кремации).
Настоящие рекомендации рассмотрены
и утверждены на заседании Комитета
Государственной Думы по делам ветеранов
от 4 апреля 2007 г. прот. № 45
Председатель Комитета Н.Д.Ковалев