Доклад В. Ф. Городецкого
на Муниципальном форуме АСДГ 10 ноября 2006г.
Уважаемые участники Форума!
Зарождение самоуправления в России уходит своими корнями в глубину веков, берет начало еще в Киевской Руси.[1] Конечно, функциональное наполнение и формы осуществления местного самоуправления с годами менялись, но суть и идея оставались неизменными – это решение вопросов местного значения.
Один из последних этапов становления местного самоуправления в России, связанный с изменениями в политической жизни страны середины и конца 80-х годов, стал в некотором смысле знаковым и послужил стартом для самоорганизации городов Сибири. В 2006 году Ассоциация сибирских и дальневосточных городов отмечает свой 20-летний юбилей. Так сложилось, что это юбилей не только АСДГ, но и всего межмуниципального движения в современной России, поскольку АСДГ была одной из первых на этом пути.
За прошедшие годы АСДГ превратилось в мощный и эффективный механизм межмуниципального сотрудничества, а ее опыт послужил основой для создания аналогичных ассоциаций в других регионах нашей страны, объединенных общей целью – содействием социально-экономическому развитию городов и местного самоуправления.
Мы вместе продолжаем учиться городскому управлению, совершенствуем свои навыки, делимся практиками удачного или же, напротив, неудачного опыта местного самоуправления. Приоритетами деятельности нашей ассоциации стала координация усилий по улучшению социально-экономической ситуации в муниципалитетах, содействие в разработке и внедрении прогрессивных технологий, подготовка совместных предложений федеральным органам власти по проектам законов, нормативным актам и программам, затрагивающим интересы местного самоуправления. Безусловно, приоритетным остается информационное обеспечение муниципалитетов и создание информационных фондов общего пользования.
Уже в первые годы своей деятельности специалисты ассоциации сибирских и дальневосточных городов в качестве экспертов принимали участие в подготовке двух редакций «Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве в СССР». И хотя оба закона просуществовали недолго, многое из них перешло в законы Российской Федерации.
В 1993 году, когда указом Президента и «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была ликвидирована система самоуправления в прежнем виде, прекращена деятельность городских Советов, ассоциация лишилась своей финансовой основы.
Однако она не прекратила своего существования, а продолжила свое качественное развитие по целому ряду направлений: обмен опытом работы, законотворчество и формирование государственной политики в области местного самоуправления, создание собственных информационных баз и банков нормативно-правовых и распорядительных актов органов местного самоуправления, развитие и функционирование межгородской информационной сети.
Как раз информационное направление деятельности во многом определило дальнейшее функционирование и развитие АСДГ, как серьезного информационно-аналитического центра местного самоуправления, обладающего уникальными данными. Обширная сфера деятельности и освоение новых направлений работы позволили ассоциации занять именно свою нишу, удержаться на плаву, продолжить свой путь по развитию и становлению местного самоуправления.
В 1995 году, когда разрабатывалось федеральное законодательство и Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, АСДГ приняла в этом активное участие. В состав Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ были включены президент и вице-президенты АСДГ. Ассоциацией были разработаны предложения по региональному законодательству субъектов РФ, затрагивающему интересы местного самоуправления, а в рамках сотрудничества с Союзом российских городов ассоциация участвовала в создании общефедеральной организации местных властей России.
Дальнейшая деятельность АСДГ в становлении местного самоуправления характеризовалась активным участием в создании и деятельности Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, и именно на базе АСДГ был создан информационный центр КМО. В 1998 году совместными с Конгрессом и СРГ усилиями ассоциация приняла участие в разработке поправок к проектам Бюджетного и Налогового кодексов РФ.
Важным событием по реформированию законодательства, затрагивающего основы местного самоуправления в России, можно считать вступление в силу изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой в июле 2000 года по инициативе Президента Российской Федерации. АСДГ совместно с КМО принимала активное участие в сборе предложений и поправок к данному законопроекту от городов сибирского и дальневосточного регионов. По инициативе и при поддержке АСДГ удалось развернуть деятельность общественного «Фонда развития местного самоуправления».
Разработанный и реализованный комплекс мероприятий, направленных на установление тесного взаимодействия и сотрудничества с федеральными структурами, занимающимися проблемами местного самоуправления, позволил довести предложения муниципалитетов Сибири и Дальнего Востока по наиболее актуальным вопросам совершенствования системы местного самоуправления до федеральных органов власти. Во-первых, по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Во-вторых, по разработке предложений муниципалитетов городов Сибири и Дальнего Востока в рамках обсуждения правительственного варианта концепции реформы ЖКХ.
Конструктивное и взаимовыгодное сотрудничество АСДГ с аппаратами Полномочных представителей Президента РФ соответствующих федеральных округов вылилось в организацию системы регулярного и оперативного обмена информацией по основным проблемам местного самоуправления. Установление тесного взаимодействия и сотрудничества с федеральными структурами, занимающимися проблемами местного самоуправления, позволила в определенной мере укрепить и повысить авторитет АСДГ. Предложения муниципалитетов Сибири и Дальнего Востока регулярно доводились до федеральных органов власти.
В 2002 году, когда происходило системное реформирование федерального законодательства, затрагивающего основы местного самоуправления в России, АСДГ принимала деятельное участие в развернувшейся широкой общественной дискуссии и в формировании коллективной позиции муниципалитетов региона по проекту новой редакции 131-го федерального закона. Представители сибирских и дальневосточных городов приняли активное участие в работе над проектом закона, который готовился в течение года комиссией под председательством Дмитрия Козака.
После принятия закона мы сосредоточили свои усилия на сборе информации и анализе ситуации на местах, разработке действенных механизмов реализации положений закона, а также на подготовке предложений и поправок к новой редакции 131 Федерального закона. В рамках нашей организации был проведен анализ действующего законодательства, а также разрабатывались предложения муниципалитетов по учету специфики городов Сибири и Дальнего Востока.
В 2004 году,когда реформа местного самоуправления перешла в стадию реализации федерального законодательства на практике, АСДГ принимала самое активное участие в создании и работе нового Координационного совета по местному самоуправлению Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение». Представители Ассоциации работали в составе комиссии при Полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Успешно завершилась реализация совместного с «Фондом развития местного самоуправления» проекта «Развитие партнерских отношений муниципалитетов, местных СМИ и общественности (ТОС) в рамках реализации жилищно-коммунальной реформы».
АСДГ взяла на себя роль координатора по сбору предложений от городов Сибири и Дальнего Востока по формированию рынка доступного жилья, ипотечному кредитованию и увеличению жилищного строительства. Сформированная в ходе обсуждения точка зрения наших членов доносилась до заинтересованных структур, в частности, до Конгресса муниципальных образований РФ и профильных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Результатом этой работы стало принятие к началу 2005 года пакета федеральных законов, направленных на создание условий для развития рынка доступного жилья.
В 2005 году, когда реформа местного самоуправления уже находилась на стадии реализации, Ассоциации продолжила деятельность по оперативному анализу действующего законодательства и выстраиванию системы диалога между органами государственной власти субъектов Федерации и муниципалитетами, обучению и консультированию муниципальных образований по деятельности в новых условиях, определенных Федеральным законом о местном самоуправлении. Важную роль в этом сыграл тот факт, что Новосибирская область стала одним из пилотных регионов по отработке положений нового законодательства, что позволило нам изучить практическую сторону реформы уже на этапе эксперимента.
В этот период был реализован комплекс мероприятий, направленных на поддержание тесного взаимодействия и сотрудничества в части информационного обмена с федеральными структурами и, в особенности, с Министерством регионального развития РФ, профильными комитетами Федерального Собрания РФ, с Представительствами Президента Российской Федерации в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Предложения муниципалитетов Сибири и Дальнего Востока по наиболее актуальным вопросам совершенствования системы местного самоуправления оперативно доводились до федеральных органов власти.
В основном благодаря усилиям нашей ассоциации уровень готовности Сибири и Дальнего Востока к реализации реформы был значительно выше, чем в среднем по стране, и многие регионы перешли на работу по 131-му закону с 1 января 2006 года, несмотря на предоставленную возможность отсрочки.
Думаю, все присутствующие в этом зале помнят, что 2005 год ознаменовался еще и вступлением в силу 122 Федерального закона, другими словами, закона о монетизации льгот. В рамках АСДГ велась работа по обмену опытом и выработке оптимальных решений по практике исполнения закона и нейтрализации возникающих негативных социальных последствий. С уверенностью можно сказать, что мы справились и вместе преодолели все сложности.
На повестке дня остаются такие важные для органов местного самоуправления вопросы, как финансовое обеспечение возложенных полномочий, перераспределение имущества, подготовка кадров, реализация Градостроительного кодекса, ликвидация ветхого и аварийного жилья, энергоресурсосбережение в городском хозяйстве, информационно-коммуникационные технологии в муниципальном управлении.
Особо можно выделить вопросы, которые не потеряли своей актуальности и на сегодняшний день – это перспективы взаимодействия с Конгрессом муниципальных образований и ситуация в межмуниципальном движении России в связи с началом процесса формирования советов муниципальных образований в рамках субъектов Российской Федерации.
Хочу особо отметить, что на протяжении всего периода существования и функционирования АСДГ информационно-аналитическая деятельность оставалась одним из основных направлений работы Ассоциации. Сотрудничество с региональными и федеральными властями позволяло нам эффективно работать и развиваться, а укрепление партнерских связей и взаимодействие с другими союзами и ассоциациями муниципалитетов, различными общественными организациями и научными учреждениями, занятыми проблематикой местного самоуправления, оставалось приоритетным.
На сегодняшний день перед нами стоят не менее сложные и важные задачи.
Первое. Нам необходимо продолжать работу, направленную на плавный и безболезненный переход всех муниципальных образований в новое правовое пространство, регламентируемое 131-ым Федеральным законом, а также его корректировку.
Реформа территориальной организации местного самоуправления практически завершена, по сравнению с 2005 годом количество муниципальных образований на территории Сибири и Дальнего Востока более чем удвоилось, в основном за счет сельских поселений.
Приняты новые и скорректированы действовавшие уставы муниципальных образований и проведены муниципальные выборы, сформированы органы местного самоуправления в новых муниципальных образованиях, а во всех существующих, за некоторым исключением, были четко разделены должности глав администраций и председателей представительных органов.
На сегодняшний день приняты новая редакция Бюджетного кодекса РФ, новый Федеральный закон о бюджетной классификации, изменения в Налоговом кодексе, Земельном кодексе, новые Градостроительный и Жилищный кодексы РФ. В них также продолжают вноситься поправки.
Правительством РФ принят ряд важных для местного самоуправления документов по таким вопросам, как: тарифное регулирование, правила пользования жилыми помещениями, порядок признания жилого помещения непригодным для проживания, порядок проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом и др. Активно идет процесс регионального и муниципального нормотворчества.
Большую помощь органам местного самоуправления оказывает руководство Сибирского и Дальневосточного федеральных округов. По их инициативе подготовлен пакет модельных муниципальных правовых актов, методических рекомендаций и ответов на вопросы, связанные с применением отдельных положений 131-го закона. Большая работа развернута по подготовке и повышению квалификации муниципальных кадров.
Несмотря на видимые и ощутимые достижения в проведении муниципальной реформы, остается нерешенным ключевой вопрос обеспечения деятельности местного самоуправления – формирование его финансовой и имущественной базы, адекватной закрепленным полномочиям, поскольку с возложением на органы местного самоуправления дополнительных полномочий его доходная база осталась прежней.
Одной из важных и сложных составных частей реформы местного самоуправления, затрагивающей интересы каждого жителя, является реформа управления жилищным фондом.
Сейчас в городах ведется активная работа по формированию частных управляющих компаний, созданию конкуренции между ними. Проводится активная разъяснительная работа с населением по выбору формы управления многоквартирными домами, увеличивается число товариществ собственников жилья. Однако все процессы идут достаточно медленно, а времени остается все меньше, поскольку уже с 1 января 2007 года жилищно-коммунальное хозяйство начнет работать в новых условиях. Таким образом, ряд связанных с этим вопросов нуждается в обсуждении:
- Выбор оптимальных мощностей и схемы функционирования управляющих компаний.
- Взаимоотношения между жителями, ресурсоснабжающими организациями и управляющими компаниями.
- Передача в управление собственникам старого жилищного фонда и недофинансирование капитального ремонта.
Не менее важными, чем организация управления многоквартирными домами, являются вопросы застройки, благоустройства, озеленения территории населенных пунктов, микрорайонов, улиц, кварталов. Известны многочисленные конфликты жителей и местных властей в связи с уплотнением застройки микрорайонов, размещением коллективных гаражей, вырубкой зеленых насаждений, ликвидацией спортивных и детских площадок и другие вопросы обустройства городских территорий. Для наведения порядка в этой сфере было принято новое градостроительное и земельное законодательство.
В соответствии со 131 Федеральным законом и новым Градостроительным кодексом, полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства и землеустройства существенно расширились. Думаю, излишне в столь представительной аудитории более подробно останавливаться на этом. Позвольте акцентировать внимание на проблемах, связанных с реализацией норм нового законодательства:
- Обязательность наличия генпланов для всех городских и сельских поселений в срок до 1 января 2010 года, причем основная проблема состоит в наличии средств на разработку этих дорогостоящих документов.
- Инфраструктурная подготовка земельных участков для продажи или сдачи в аренду, тоже весьма затратная задача, связанная не только с конкретным земельным участком, но и с вводом новых мощностей в системах тепло-, водо-, электроснабжения, строительством магистральных сетей.
- Соблюдение баланса интересов жителей и застройщиков при застройке городских территорий, поскольку Градостроительный кодекс РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. Осуществление таких прав вытекает из конституционного права граждан на благоприятную среду обитания.
Озвученные мной проблемы или сложности в реализации реформы местного самоуправления должны стать теми направлениями работы, где необходимы согласованные предложения и рекомендации по нивелированию возможных негативных последствий претворяемых в жизнь изменений. Необходима консолидация всего муниципального сообщества Сибирских и Дальневосточных городов для лоббирования своей позиции, донесения ее до федеральных властей.
Несмотря на всю торжественность мероприятия, я не могу обойти стороной вопрос, который наверняка волнует большинство здесь собравшихся, а именно, поправки к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», недавно внесенные в Государственную Думу и вызвавшие большой резонанс.
С моей точки зрения, предложения депутатов не учитывают всех особенностей экономических и хозяйственных механизмов управления крупными городами, и негативные побочные эффекты принятия этих поправок могут привести к очень серьезным последствиям, сравнимым с последствиями печально известной монетизации льгот.
Модель, предусматривающая формирование местного самоуправления в рамках каждого поселения, прошла проверку временем и в нашей стране, и за рубежом. Необходимо понимание, что город – это целостный хозяйственный механизм, и разбивать его на отдельные элементы – значит, разрушать существующие связи. А к чему приводит разрушение сложившихся механизмов без создания новых, мы уже знаем.
На наш взгляд, существующая редакция статьи 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит достаточно оснований для временной передачи полномочий на вышестоящий уровень власти при наступлении конкретных, указанных в законе обстоятельств.
Любые изменения должны быть досконально продуманы и построены на надежном фундаменте. Действующая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в течение 2005 года проходила апробацию в двух регионах – Новосибирской области и Ставропольском крае. С 2006 года он вступил в силу в большинстве регионов Сибири и Дальнего Востока. Однако наш опыт показал, что в этом законе имеется масса недоработок, пробелов, которые стали видны в ходе его реализации. Причем стали видны в первую очередь на примере крупных городов, центров регионов. И теперь вместо того, чтобы оперативно вносить изменения в положения закона, регулирующие жизнедеятельность городов, фактически предлагается разрушить самую дееспособную часть органов местного самоуправления.
Совет Государственной Думы отклонил рассмотрение законопроекта в первом чтении, намечавшееся ранее на 8 ноября, без обсуждения с представителями муниципального сообщества. 13-14 ноября по инициативе Всероссийского совета местного самоуправления и «Единой России» в Москве пройдет совещание по «Проблемам и перспективам социально-экономического развития областных центров». Я и мои коллеги мэры городов приглашены на это совещание и мы от Вашего имени выразим нашу общую позицию.
Второе. Реализация приоритетных национальных проектов дает мощный импульс в развитии важнейших сфер муниципальной деятельности и ставит своей целью повышение качества жизни людей на местах, в конкретных муниципальных образованиях.
В здравоохранении существенно повышена заработная плата в первичном звене медицины, отнесенном к полномочиям местного самоуправления. Механизм родовых сертификатов обеспечивает надежное финансирование данной сферы. Резко увеличены поставки специализированного автотранспорта для нужд скорой медицинской помощи, различного медицинского оборудования. В сфере образования повышена заработная плата учителей. Введены доплаты за классное руководство, реализуется программа компьютеризации школ и обеспечения их выхода в сеть Интернет. В жилищной сфере существенно расширяются возможности для ипотечного кредитования строительства жилья, хотя здесь остается много нерешенных вопросов.
Одним из приоритетов деятельности АСДГ должен стать поиск оптимальных вариантов участия муниципалитетов в реализации приоритетных национальных проектов, не ограничиваясь осуществлением технической работы по распределению поступивших средств.
Осуществление мониторинга практической реализации приоритетных национальных проектов на территории муниципальных образований разных типов поможет в консолидации усилий по выявлению «узких» мест и проблемных вопросов, возникающих в процессе деятельности по воплощению президентских инициатив, и оперативное доведение информации о ситуации, складывающейся на местах, до органов государственного управления.
Для выражения и продвижения позиции муниципального сообщества Сибирского и Дальневосточного федеральных округов важным видится активное участие экспертов АСДГ в качестве членов рабочих групп Совета по приоритетным национальным проектам при Президенте Российской Федерации.
Таким образом, наше с Вами активное участие в реализации приоритетных национальных проектов позволит повысить эффективность их реализации на местах, даст импульс к бурному развитию соответствующих отраслей и приведет к действительному повышению качества жизни граждан, что является главной целью функционирования органов власти.
Третье. Одной из основных целей остается выход на качественно новый уровень организации работы по обмену опытом в рамках межмуниципального сотрудничества – это оказание содействия муниципалитетам в разработке эффективных методик в области управления с использованием уже наработанного опыта и положительных практик.
Наконец, четвертое. Как уже говорилось ранее проблемной остается ситуация в межмуниципальном движении России, поскольку 2006 год стал годом активного формирования новой системы союзов и ассоциаций муниципальных образований в соответствии с требованиями закона о местном самоуправлении. Разработаны модельные проекты учредительного договора и устава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, которые требуют адаптации к конкретным условиям каждого региона. Члены АСДГ должны принять активное участие в этом процессе.
Нам понятны мотивы создания подобных ассоциаций. Органы местного самоуправления не являются элементом системы государственной власти, они отделены от нее законом. Однако и перед органами государственной власти, и перед органами местного самоуправления стоит одна задача – создание благоприятных условий жизни для граждан. Общие задачи диктуют и необходимость координации усилий.
У нашей же ассоциации несколько иная роль – обмен опытом по решению проблем, выработка консолидированной позиции муниципального сообщества по вопросам функционирования и развития городов. Думаю, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, доказавшая свою жизнеспособность, занимающая уникальную нишу, имеющая большой опыт работы в организации и осуществлении межмуниципального сотрудничества, может и должна существовать дальше.
Необходимо выстроить такие механизмы взаимодействия с региональными ассоциациями муниципальных образований, которые позволят использовать весь имеющийся уникальный опыт и продолжить деятельность во благо развития местного самоуправления. Подобные точки соприкосновения и сотрудничества откроют для вновь создаваемых организаций доступ к информационно-аналитическим ресурсам АСДГ, а также к мероприятиям по обмену опытом работы, распространению положительных практик местного самоуправления.
Именно межрегиональные ассоциации являются в большей степени полноценными для межмуниципального сотрудничества, скажем, в контексте обмена опытом. Ведь существует спектр вопросов, слишком широких для региональных ассоциаций, но в тоже время слишком узких для общероссийского объединения.
Важным представляется также построение взаимоотношений АСДГ с общероссийским объединением. Формально, по букве 131-го закона межрегиональные ассоциации не могут входить в число учредителей общероссийского объединения, что представляется неправильным.
Однако межрегиональные ассоциации могут быть членами общероссийского объединения и участвовать в его деятельности. У АСДГ здесь должна быть особая роль, поскольку удаленность от Москвы осложняет участие сибирских и дальневосточных муниципалитетов в проводимых там мероприятиях, а также ослабляет их позиции в лоббировании собственных интересов по решению тех или иных специфичных для этих регионов проблем. Это следует обсуждать, вырабатывать предложения и доводить нашу позицию до федеральных органов власти. Думаю, совместными и консолидированными усилиями мы сможем этого добиться, поскольку опыт продвижения и воплощения в жизнь различных инициатив у Ассоциации накоплен немалый.
Спасибо за внимание!