Государственно-общественное управление: юридический аспект

 

Образовательная политика есть способ построения отношений граждан и институтов образования. Ведомственной образовательной политики нет, потому что ведомство не настроено на построение отношений и создание новых институтов образовательной политики. Гражданские институты имеют возможность строить образовательную политику, поэтому ведущим направлений развития образования является формирования гражданских институтов - авторов Гражданского заказа и общественного представления о результативности системы образования, формирования представления о качестве.

Управление школой осуществляется в соответствии с законодательством РФ и Уставом школы и строится на принципах единоначалия и самоуправления, автономности школы.

Органами и формами коллегиального управления и самоуправления в школе являются:

• Управляющий совет школы;
• администрация школы;
• конференция родителей (законных представителей учащихся);
• общее собрание трудового коллектива;
• педагогический совет школы;
• конференция обучающихся;
• совет школы;
• попечительский совет;

·        научно-методический совет;

·        совет учащихся;

·        родительский комитет.

Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Родительская общественность, а также любые другие физические лица, желающие способствовать функционированию образовательного учреждения (учреждений), могут быть соорганизованы и по-иному, а именно в формах общественного объединения (с государственной регистрацией или без нее) либо другой некоммерческой организации. Однако в этих случаях формально-юридически деятельность общественности обособляется от соответствующего образовательного учреждения как юридического лица, так как протекает в рамках иной организации (или объединения, не обладающего правами юридического лица).

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в предусмотренном указанным Федеральным законом порядке и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и, соответственно, приобретения прав юридического лица.

Ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает в целях создания общественных объединений следующие организационно-правовые формы:

• общественная организация;
• общественное движение;
• общественный фонд;

·        общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности.

Общественность может также действовать в рамках других некоммерческих организаций, организационно-правовые формы которых определены Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».        К ним относятся: фонд, некоммерческое партнерство, учреждение, автономная некоммерческая организация.

Можно предложить следующую четырехчленную классификацию:

• органы самоуправления образовательного учреждения;
• общественные объединения, действующие без государственной регистрации и, соответственно, не обладающие правами юридического лица;
• общественные объединения, прошедшие государственную регистрацию и     являющиеся юридическими лицами;
• другие (помимо общественных объединений) некоммерческие организации: фонды (не являющиеся общественными фондами); некоммерческие партнерства; учреждения (не являющиеся общественными учреждениями); автономные некоммерческие организации.

Практика показывает, что количество субъектов, с которыми образовательные учреждения находятся во взаимодействии, в последние годы постоянно увеличивается. Наряду с традиционными субъектами отношений – семьей и государством, в лице исполнительной власти, - образовательные учреждения начинают всё более тесно вступать в контакт с бизнесом, местным сообществом, общественными организациями.

Наиболее распространёнными формами государственно-общественного управления в образовательных учреждениях города являются родительские комитеты, советы образовательных учреждений, попечительские советы (22), общественные объединения (7), благотворительные фонды развития образовательных учреждений (47).

Выстраивание системы социального партнёрства означает создание внутри и вокруг образовательного учреждения новой социальной реальности, являющейся также развёрнутым в местное сообщество единым образовательным и воспитательным пространством социальной практики для всех участников образовательного процесса, оказывающим развивающее влияние на всё окружающее образовательное учреждение местное сообщество.

Методология выстраивание на базе образовательного учреждения системы государственно-общественного управления заключается в проектировании, организации, развитии организационно- правовых структур внутри и вне образовательного учреждения, а также в разработке и освоении процедур их функционирования. Выстраиваемая система изначально нацелена на обучение личности коллективно распределённому гражданскому действию и навыкам общественной самоорганизации внутри социальных групп и местных сообществ, на воспитание у неё ценностей и стандартов гражданственности, патриотизма, стимулов к позитивно ориентированной общественной активности, благотворительности и к социально ответственной экономической инициативе.

Значимы результаты деятельности в данном направлении Благотворительного фонда попечительства об образовании Советского района, общественной организации «Некоммерческое партнёрство ДЕЛЬТА» управления образования администрации Кировского района, образовательного фонда «Универс» гимназии № 1, благотворительного фонда развития «Элита» лицея № 1, местного благотворительного фонда «Созвездие» гимназии № 11, попечительского совета школы № 92, местной благотворительной общественной организации «Альянс» развития школы № 16, общественного фонда развития гимназии № 7 и др.

В 2005 году в рамках конкретизации Приоритетных направлений развития образовательной системы РФ было многократно подтверждено и подчеркнуто значение общественного участия в управлении системой общего образования, обозначена его тесная связь с развитием инвестиционной привлекательности образования, проблемами оценки качества и другими приоритетами модернизации образования. Наряду с другими формами и органами государственно-общественного участия в управлении Управляющие советы обозначены как перспективные и требующие развития.

Управляющие советы только начинают создаваться в школах города, поэтому сложившейся практики управленческой деятельности этого органа пока ещё нет.

«Управляющий совет – это внутришкольный коллегиальный орган, состоящий из избранных, кооптированных и назначенных членов и имеющий управленческие (властные) полномочия по решению ряда важных вопросов развития и функционирования школы». То есть существенным отличием Управляющего совета от всех ранее создававшихся в школах различных органов школьного самоуправления является именно его право принимать по вопросам, отнесённым к его компетенции, окончательные управленческие решения, которые становятся обязательными для участников образовательного процесса, включая директора школы.

При создании Управляющих советов решается целый комплекс взаимосвязанных задач:

• интеграция Управляющих советов в систему внутришкольного управления, освоение Советами своих миссий и функций как полноправного органа управления;
• планирование и организация работы совета, проведение первых заседаний, создание комиссий;
• поиск оптимальной системы взаимоотношений и взаимодействия между Управляющим советом и директором школы, с органами самоуправления (педагогическим советом, родительским комитетом, советом старшеклассников и т.п.);
• первые реальные шаги и решения нового органа управления школой;
• привлечение Управляющих советов к решению задач модернизации образования;
• разработка информационного, методического, консультативного обеспечения деятельности Управляющих советов;
• обобщение и распространение опыта работы лучших Управляющих советов.

 

В настоящее время:

• происходит организационное становление созданных Управляющих советов, начинают работать комиссии;
• накапливается опыт конкретных дел Управляющих советов;
• достаточно подробно и вариативно проработана технология создания Управляющих советов, включая сложные нормативно-правовые вопросы, проведение предвыборных компаний и выборов, разработку документов;
• исследуются и оцениваются результаты деятельности Советов.

Управляющие советы создаются как центральная структура системы школьного самоуправления, замыкающая на себе системы самоуправления групп школьного сообщества (самоуправления школьников, самоуправления родителей, самоуправления педагогических работников) и как центральная структура системы государственно-общественного управления школой (путём включения в Управляющий совет директора школы, представителя учредителя школы, попечителей, значимых людей местного сообщества)

Становление и развитие модели школьного Управляющего совета возможно, в первую очередь там, где есть совокупность следующих условий:

• региональные и местные органы власти поддерживают новые формы управления в системе образования;
• руководитель школы понимает перспективность этих форм;
• у школы есть опыт эффективного сотрудничества с родителями и социальными партнёрами по разным направлениям деятельности, есть опыт, который можно развивать и переносить на более высокий уровень;
• у школы есть реальные достижения в развитии школьного самоуправления, детского коллектива, по привлечению учащихся к проведению всевозможных мероприятий, проектной деятельности.

Характеристики деятельности Управляющего совета:

• он взаимодействует с педагогическим коллективом по вопросам развития ОУ,
• в своей деятельности всегда строит будущее;
• строя будущее, имеет дело с живой действительностью и мышлением разных людей;
• своё будущее люди строят сами, а Управляющий совет сорганизует их движение, следуя своей цели;
• управляющий совет действует, понимая устройство школы и преобразуя его.

Эти характеристики позволяют «ухватить» сущность управленческой деятельности совета, ответить на вопрос о смысле, назначении и характере работы, именуемой «разработка и реализация программы развития школы», в управлении которой этот общественный орган участвует.

Одна из важнейших характеристик деятельности Управляющего совета – осмысленное и целенаправленное строительство будущего школьного сообщества.

Регулирование общей жизни школьного сообщества в интересах каждого участника есть задача школьной системы организации и управления.

Данная система допускает возможности:

• учитывать интересы каждого участника школьного сообщества;
• удерживать состояние взаимосоответствия общих интересов сообщества и интересов каждого;
• позитивно разрешать все ситуации противостояния интересов участников школьной жизни;
• каждому участнику цивилизованно влиять на ход событий в своих интересах.

Основные контуры модели Управляющего совета как органа государственно-общественного управления сложились, что позволяет анализировать возможные тенденции развития системы государственно-общественного управления в целом и попечительской деятельности в частности в связи с введением в школах управляющих советов.

Следует отметить, что управляющий совет в предложенной сегодня модели является действительным органом государственно-общественного управления. Способ формирования управляющего совета задан таким образом, что в процедурах его формирования (выборы, назначение, кооптация) предусмотрено больше гарантий для реального участия участников образовательного процесса в процессе выборов своих представителей и меньше возможностей для формирования персонального состава управляющего совета личным желанием директора школы. Статус этого выборного органа значительно выше статуса всех предусмотренных законом «Об образовании» органов школьного самоуправления: непосредственное участие учредителя в его создании и непосредственное участие специального представителя учредителя в его работе создаёт основы гарантий соблюдения со стороны традиционных органов управления его статуса, закреплённых за ним полномочий. Делегирование управленческих полномочий управляющему совету, закрепляемое уставом школы, осуществляется не решением существующих органов управления школой, а непосредственно учредителем, что создаёт дополнительные гарантии выполнения всеми другими субъектами управления школой обязательств по исполнению решений, принятых управляющим советом по вопросам, отнесённым к его компетенции, ставит управляющий совет вровень с директором школы перед лицом учредителя.

Перспективы развития уже сложившейся системы государственно-общественного управления и попечительской деятельности в связи  с введением управляющих советов выглядит неоднозначно. Рассматривая только внутришкольные органы самоуправления и попечительства (как специфический орган самоуправления в школе), можно сказать,  что возможны два диаметрально противоположных сценария развития. И это закладывается именно на стадии изменения устава школы в связи с введением управляющего совета. Возможно развитие в сторону концентрации и централизации всей суммы управленческих полномочий, отнесённых к ведению органов самоуправления, именно в управляющем совете. Управляющему можно придать функцию нормирования решений других органов школы – попечительского совета, органа ученического самоуправления, даже педагогического совета. Другой вариант – предельная децентрализация сферы самоуправления, которая может быть связана с приданием нормирующего статуса решениям, принимаемым другими органами самоуправления (педагогическим советом, родительским комитетом, педагогическим советом).

            Главная задача в настоящий период – разобраться в нормативном правовом пространстве государственно-общественного управления, обнаружить проблемы использования и создания нормативно-правовой базы в образовательных учреждениях. Общественных и детских организациях, проанализировать существующую практику, выявить риск в реализации различных сценариев развертывания государственно-общественного управления в образовательных учреждениях, в целом в системе образования.