АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ
И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ

Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
конференции руководителей муниципальных образований
Сибири и Дальнего Востока
«Современная ситуация в местном самоуправлении Россиии задачи АСДГ»
(Новосибирск, 10 июня 2014 г.)

Рассмотрев ситуацию в местном самоуправлении России, создавшуюся после вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 г № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем Федеральный закон № 136-ФЗ), участники конференции отмечают:

1. Вступление в силу Федерального закона № 136-ФЗ знаменует новый этап в развитии местного самоуправления в России и существенно меняет его концептуальные основы. Закон предусматривает значительное перераспределение предметов ведения между уровнями публичной власти с передачей на уровень субъектов Российской Федерации части полномочий федерального центра и части полномочий местного самоуправления. Число правовых позиций, по которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут регулировать деятельность органов местного самоуправления, возрастает с 32 до 56. В частности:
а) Вместо жестко закрепленных в федеральном законе закрытых перечней вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований субъекты Российской Федерации получили право своими законами дифференцированно передавать органам местного самоуправления дополнительные (сверх минимума, установленного федеральным законом) полномочия в целях стимулирования социально-экономического развития муниципальных образований. Передача дополнительных полномочий должна производиться с соответствующим финансовым обеспечением. Перераспределение может осуществляться на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и вступать в силу только с начала очередного финансового года.
б) Субъекты Российской Федерации получили право устанавливать своими законами порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подконтрольность, а также иные вопросы организации деятельности органов местного самоуправления, тогда как в прежней редакции ч. 3 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти вопросы определялись уставом муниципального образования.
в) При установлении системы органов местного самоуправления с главой администрации, назначаемым по контракту по итогам конкурса, доля членов конкурсной комиссии от субъекта Российской Федерации увеличена с одной трети до половины, причем эта половина назначается не законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, как это было в прежней редакции Закона, а единолично его высшим должностным лицом.
г) Субъекты Российской Федерации получили право образовывать своими законами внутригородские районы в крупных городских округах. Способ учета мнения населения при принятии такого решения Федеральным законом № 136-ФЗ не установлен и, следовательно, (по умолчанию) определяется законом субъекта Российской Федерации.

В результате всего изложенного реальная автономия местного самоуправления в системе публичной власти существенно сокращается.

2. Закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации перечисленных дополнительных полномочий несет в себе риски принятия ими субъективных решений, не отвечающих интересам населения. Особый риск, по мнению участников конференции, представляет норма увеличения до половины доли голосов, назначаемых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в конкурсной комиссии по назначению главы местной администрации, поскольку такой глава фактически становится прямым подчиненным высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и по сути независимым от представительного органа и от населения муниципального образования. Для предотвращения возможных негативных последствий такой модели возникает необходимость обеспечения полноправного диалога и согласованных действий региональных и муниципальных органов власти. Участники конференции отмечают, что на заседании Совета по развитию местного самоуправления в г. Иваново 26 мая 2014 г. Президент Российской Федерации в частности сказал: «Важно, чтобы все понимали: в основе системы правового регулирования местного самоуправления в России лежит свобода выбора… Нельзя ничего навязывать, надо обязательно принять во внимание мнение глав муниципалитетов, депутатов местных представительных органов. Сейчас первоочередная задача руководителей регионов – организовать диалог с муниципальными собраниями, с муниципальным сообществом, чтобы обсудить все содержательные вопросы, все нюансы преобразований… Регионы и муниципалитеты должны работать как одна команда в интересах развития территорий, повышения качества жизни людей». Участники конференции считают, что достичь такой согласованности при нашей привычке к командному стилю управления будет крайне сложно.

3. Федеральный закон № 136-ФЗ лишь частично (в основном для сельских поселений) затрагивает вопросы предметов ведения органов местного самоуправления. В перечне вопросов местного значения городских округов и муниципальных районов остается много вопросов, не свойственных муниципальному уровню. Значительное число нефинансируемых государственных функций возложено на органы местного самоуправления отраслевыми федеральными законами. В то же время органы местного самоуправления за последние годы оказались фактически отстраненными от решения важнейших вопросов социальной политики, традиционно и наиболее эффективно реализуемых на муниципальном уровне. По информации, озвученной на семинаре-совещании руководителей федеральных органов с председателями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 24 мая с.г., для устранения этих несоответствий необходимо внести изменения в более чем 200 федеральных законов. Объем и сроки выполнения этой гигантской работы не определены.

5. Создание внутригородских районов в крупных городах несет значительные риски потери управляемости системами жизнеобеспечения городов, особенно в сферах управления муниципальным имуществом и формирования бюджетов. Такая схема может, по мнению участников конференции, использоваться лишь в исключительных случаях и при ясно выраженной на то воле населения.

4. Федеральный закон № 136-ФЗ не затрагивает наиболее острые проблемы финансовой обеспеченности расходных полномочий местного самоуправления, которая остается крайне неудовлетворительной. Сущность и сроки внесения необходимых изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации также не определены. По мнению участников конференции, главные проблемы местного самоуправления относятся сегодня не только к вопросам организации муниципальной власти, но и к вопросам муниципальных финансов и собственности, без решения которых никакие организационные преобразования не дадут эффекта.

5. По-прежнему не сформулирована общая концепция дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе, без которой невозможно обеспечить системный и взаимоувязанный подход к решению отдельных проблем.

Участники конференции РЕКОМЕНДУЮТ:

1. Федеральным органам государственной власти:

1.1. С целью выработки общей концепции и стратегии дальнейшего развития местного самоуправления в России провести с учетом изменившихся условий актуализацию «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента России от 15.10.1999 г. № 1370. При этом отразить роль местного самоуправления в развитии государства и общества на современном этапе, степень его организационной и финансовой автономии в системе публичной власти, взаимоувязанное решение вопросов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных отношений, территориальной организации, кадрового обеспечения, взаимоотношения с органами государственной власти. До принятия указанного документа провести его широкое общественное осуждение.

1.2. Осуществить оптимизацию перечней вопросов местного значения и полномочий городских округов и муниципальных районов, устранив противоречия между Федеральным законом № 131-ФЗ и отраслевыми федеральными кодексами и законами. При этом:

а) Исключить из перечней вопросов местного значения вопросы, не свойственные муниципальному уровню, такие как профилактика терроризма и экстремизма, предоставление помещений для работы участковым уполномоченным полиции, а также жилых помещений таким работникам и членам их семей, создание и содержание аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и учреждений, организация переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов, лесной контроль.

б) Включить (вернуть) в перечни обязательных вопросов местного значения городских округов и муниципальных районов практическую организацию предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы: опека и попечительство, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, первичное здравоохранение. В этих отраслях должны функционировать муниципальные учреждения. Правовое регулирование и финансирование исполнения указанных функций осуществлять по аналогии с моделью, принятой в настоящее время в сфере школьного образования.

в) Наделить органы местного самоуправления городских округов полномочиями по осуществлению муниципального экологического контроля.

г) Установить, что возложение иных государственных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может производиться в каждом конкретном случае только с согласия последних.

После внесения необходимых изменений в перечни вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления установить мораторий на дальнейшие их изменения не менее чем на 3 года.

1.3. Считать необходимым изменить вектор финансово-бюджетной политики государства по отношению к местному самоуправлению с фискальной на стимулирующую. Обеспечить выполнение поставленной Президентом Российской Федерации задачи развития финансово состоятельной власти на местах, баланс между объемами полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечением. В этих целях внести необходимые изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
1.4. В качестве первоочередной задачи ускорить решение вопроса о передаче на муниципальный уровень всех видов налогов от малого бизнеса.
1.5. Расширить законодательные возможности органов местного самоуправления по увеличению доходов местных бюджетов за счет использования земли и недвижимости, как это принято в большинстве зарубежных стран, в частности:
а) Отнести к собственности городских округов и поселений все земельные участки в границах населенных пунктов, свободные от прав третьих лиц. В качестве первоочередной меры отменить норму, позволяющую органам государственной власти субъектов Российской Федерации изымать у городов – административных центров этих субъектов полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Вернуть эти полномочия органам местного самоуправления при обязательном и приоритетном учете интересов органов государственной власти.
б) Расширить перечень оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд в границах населенных пунктов, в частности, включить в него строительство муниципальных объектов социального назначения и инфраструктурных объектов, предусмотренных утвержденными генеральными планами городских округов и поселений.
в) Наделить органы местного самоуправления полномочиями по участию в проведении работ по государственной кадастровой оценке земли и объектов недвижимости (в том числе, в составе межведомственных комиссий), оценке качества и приемке ее результатов, а также по оспариванию кадастровой оценки земель, государственная собственность на которые не разграничена.
г) Принять решение о переводе в число объектов налогообложения не только земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб, по которым решения уже приняты, но и земель железнодорожного транспорта, энергетики и других базовых отраслей экономики, освобожденных в настоящее время от уплаты земельного налога. Рассмотреть вопрос об отмене федеральных льгот по местным налогам в целом.
д) Передать в местные бюджеты налог на имущество организаций, расположенных в жилых и общественно-деловых зонах населенных пунктов: офисные, торговые и другие здания.
е) Установить сроки обязательной государственной регистрации правообладателями их собственности, в том числе объектов незавершенного строительства, и постановки их на налоговый учет. Ввести меры административной ответственности за нарушение этих сроков. Признать налогоплательщиками организации и физические лица, использующие земельные участки без правоустанавливающих документов, после установлении этого факта органами, уполномоченными осуществлять земельный контроль.

1.6. Министерству регионального развития Российской Федерации:
осуществлять мониторинг хода реализации Федерального закона № 136-ФЗ, при необходимости своевременно готовить предложения по внесению в Федеральный закон № 136-ФЗ отдельных поправок. Давать разъяснения и рекомендации по порядку применения отдельных положений Закона.

2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

2.1. Каждое решение о создании внутригородских районов в крупном городе принимать только в случае, если такое решение получит поддержку населения, выявленную путем голосования. Законодательно закрепить возможность образования внутригородских районов не на всей, а на части территории городского округа: пригородный поселок или территориально обособленный район со своей инженерной и социальной инфраструктурой.

2.2. Создать необходимые условия для исполнения указания Президента Российской Федерации об организации конструктивного диалога руководителей регионов с органами местного самоуправления и муниципальным сообществом. С этой целью рекомендовать создание при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации специального консультативного органа.

2.3. Закон субъекта Российской Федерации об изменении статуса и порядка избрания главы муниципального образования принимать только с учетом мнения населения, выраженного путем голосования.

2.4. Закон субъекта Российской Федерации об изменении порядка формирования или избрания представительного органа муниципального района принимать только с учетом мнения населения, выраженного путем голосования.

2.5. При построении системы межбюджетных отношений с органами местного самоуправления использовать в качестве приоритетного способа закрепление за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Дотации использовать только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Отметить, что данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, активизировать деятельность органов местного самоуправления по пополнению их собственной налоговой базы и не требует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.

2.6. В обязательном порядке включать в стратегические планы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации раздел по развитию местного самоуправления.

3. Органам местного самоуправления:

3.1. В крупных городах с районным делением увеличить число депутатов представительного органа до количества, необходимого для обеспечения постоянной связи с избирателями, создав территориальные группы депутатов в районах. Определить полномочия территориальных депутатских групп. Внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований.

3.2. Проводить постоянный мониторинг мнения населения по вопросам реализации преобразований, предусмотренных Федеральным законом № 136-ФЗ. При необходимости вносить соответствующие предложения в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.3. Усилить внимание к разработке и своевременной актуализации стратегических планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, увязки их с региональными программами и с документами территориального планирования. Заблаговременно готовить пакеты градостроительной документации для возможности привлечения новых инвесторов и реализации инвестиционных проектов.

3.4. В возможно короткие сроки завершить переход к программно-целевому методу формирования расходов местных бюджетов.

4. Исполнительной дирекции АСДГ:

4.1. Осуществлять мониторинг хода реализации Федерального закона № № 136-ФЗ на территории Сибири и Дальнего Востока и, совместно с другими межрегиональными союзами и ассоциациями (Ассоциацией муниципальных образований «Города Урала», Ассоциацией городов Поволжья, Союзом городов Центра и Северо-Запада России) - на территории Российской Федерации в целом.

На основе данных, полученных и обобщенных в ходе мониторинга, предоставлять руководителям муниципальных образований необходимую информацию о вариантах реализации Федерального закона № 136-ФЗ, ходе его внедрения и первых результатах с целью обеспечения квалифицированного взаимодействия с руководителями регионов и законодательными собраниями субъектов Российской Федерации.

4.2. Предложить межрегиональным союзам и ассоциациям муниципальных образований принять участие в совместном мониторинге реализации Федерального закона № 136-ФЗ.

4.3. Рассмотреть предложение г. Омска о проведении конференции АСДГ по рассмотрению наиболее актуальных вопросов современного этапа развития местного самоуправления, включая реализацию Федерального закона № 136-ФЗ.

4.4. Направить настоящие Рекомендации соответствующим федеральным органам государственной власти, полномочным представителям Президента России в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, органам государственной власти и советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации Сибири и Дальнего Востока, руководителям муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока.