РАНХиГС. Центр местного самоуправления провел экспертную дискуссию о правовых основах формирования и развития агломераций

Центр поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС провел экспертный круглый стол по теме «Правовые основы формирования и развития агломераций в России» с видеотрансляцией в регионы. Online-трансляцию мероприятия смотрели около 600 участников, которые представляли 34 субъекта РФ, в т.ч. 24 филиала РАНХиГС, 16 региональных органов государственной власти и 12 советов муниципальных образований. Основными зрителями были сотрудники органов местного самоуправления, представлявшие более 200 муниципальных образований.
Заместитель директора ВШГУ РАНХиГС Андрей Орлов обратился с приветственным словом, указав на интерес к заявленной тематике со стороны регионов и муниципальных образований.
Директор Центра Екатерина Шугрина обратила внимание на то, что вопросы формирования и развития агломераций обсуждают, преимущественно экономисты, эконом-географы, управленцы. Поэтому данная экспертная дискуссия – попытка привлечь внимание юристов к этой проблематике.
В условиях отсутствия федерального закона, регулирующего особенности формирования, развития агломераций, пробел восполняется путем принятия соответствующих законов субъектами РФ. По данным, озвученным в декабре 2018 года в Совете Федерации, в настоящее время в 16 субъектах РФ такие законы есть. В качестве примера выступающая привела законы Томской и Белгородской областей о развитии агломераций; Нижегородской области и Приморского края о перераспределении полномочий и Республики Удмуртия о развитии Ижевска и его пригорода. Причем уже стала формироваться судебная практика, когда одна и та же территория имеет разный статус. Такая ситуация возникла во Владивостоке, где возникла коллизия регионального закона об агломерации и федерального закона о свободном порте Владивосток. Подобные противоречия и возможные конфликты интересов необходимо регулировать на федеральном уровне.
Участники дискуссии обсудили вопрос о наличии у субъектов РФ права осуществления опережающего регулирования в отсутствие федерального законодательства. Именно эта проблема возникла в Челябинской области на основании обращения органов прокуратуры – принятый закон был отозван до его подписания губернатором.
Главный советник Департамента государственно-правового управления Президента РФ Кирилл Фролов высказал мнение об уязвимости такой позиции, поскольку по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ могут осуществлять опережающее правовое регулирование. Доцент кафедры конституционного и муниципального права Ольга Баженова, соглашаясь с приведенной позицией, отметила, что вопросы агломерационного развития неизбежно затрагивают вопросы организации местного самоуправления, градостроительной деятельности, поэтому при принятии решения о правомерности наличия соответствующего закона на уровне субъекта РФ необходимо, в первую очередь, оценить содержание закона.
К. Фролов в продолжение дискуссии рассказал о неудачных попытках законодательного закрепления термина «агломерация» на федеральном уровне и предложил не уповать на появление федерального закона с условным названием «Об агломерациях», а пошагово устранять препятствия на пути развития агломераций, в том числе межмуниципального сотрудничества. Он сослался на ожидаемое изменение редакции ст. 68 федерального закона о местном самоуправлении, которое, наконец, приведет ее содержание в соответствие с Гражданским кодексом в части организационно-правовых форм создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
Большой интерес вызвало выступление декана факультета экономики и права Челябинского филиала РАНХиГС Алексея Ильиных и начальника государственно-правового управления Законодательного Собрания Челябинской области Ирины Харчевниковой. В их сообщениях были затронуты вопросы целесообразности правового регулирования происходящих экономических и управленческих процессов на агломерируемых территориях и получения бюджетных средств агломерациями в отсутствие в Бюджетном кодексе данного понятия, а также понятия «межмуниципальный объект». Была представлена история и основные этапы создания Челябинской агломерации.
Ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Наталья Иванова подчеркнула, что в законодательстве в настоящее время имеются возможности как для осуществления межмуниципального сотрудничества, так и для создания единого муниципального образования для содействия агломерационным процессам. Помимо этого, точечные изменения градостроительного и земельного законодательства, законодательства о стратегическом планировании позволяют эффективно и достаточно оперативно реагировать на потребности развития агломерируемых территорий, в связи с чем на федеральном уровне не наблюдается насущной необходимости в разработке специального закона об агломерациях.
К. Фролов поддержал позицию о наличии в российском законодательстве необходимых для развития агломераций механизмов, в частности, обратив внимание на возможность осуществления государственно-частного и муниципально-частного партнерства для финансирования создания инфраструктурных и социально-значимых объектов с привлечением как муниципалитетов, входящих в агломерацию, и региона, так и частных партнеров.
В целом, соглашаясь с озвученным тезисом, ведущий научный сотрудник Центра Ирина Кабанова привела данные, иллюстрирующие преимущественно бюджетное финансирование наиболее значимых проектов государственно- и муниципально-частного партнерства в агломерациях. Например, проект, заслуживший от Минтранса РФ название «жемчужина инвестпроектов нашей страны» – Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге – был более чем на 3/4 профинансирован за счет бюджетных средств, и только около 30 млрд руб. (при общей стоимости проекта более 120 млрд руб.) было привлечено от частных партнеров.
Позицию о необходимости наличия специального законодательного регулирования формирования и развития агломераций обосновывал координатор проекта «Муниципальная карта России: точки роста» Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив Дмитрий Соснин. Он представил законопроект «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях развития городских агломераций». В качестве приоритетной модели управления агломерациями авторами законопроекта была принята договорная модель, предусматривающая создание и управление межмуниципальным сообществом на основе консенсуса.
Е. Шугрина поделилась результатами анализа фактически используемых в России моделей управления агломерациями, выделив такие как: создание межрегиональных органов управления (для Московской и Ленинградской агломераций), формирование проектных офисов (рабочих групп), договорная модель - подписание соглашения между муниципальными образованиями и/или подписание соглашения между органами государственной власти соответствующего субъекта РФ и муниципальными образованиями, укрупнение муниципальных образований, централизация необходимых для развития агломераций полномочий на уровне субъектов РФ и управление агломерацией с регионального уровня. Причем нужно учесть, что с одной стороны, сути агломераций больше отвечает межмуниципальный формат управления агломерацией, с другой – заявителями в федеральные проекты и программы выступают органы государственной власти субъектов РФ, что существенным образом влияет на их участие в органах управления агломерациями.
О. Баженова в ответ на данную информацию озвучила свои модели управления агломерацией, ранжировав их по степени возрастания тенденций к централизации: от договорной модели к модели единых органов управления (подразумевающую принятие решений в соответствии с интересами большинства) и далее к модели, подразумевающей создание единой территории. Последняя модель может быть реализована только при условии выработанной и согласованной стратегии развития единой территории. Она подчеркнула, что если в условиях индустриальной экономики было возможно «развитие города в ущерб деревне, то в условиях постиндустриальной экономики должно происходить развитие города вместе с деревней». Выступающая обратила внимание на то, что важно понимать реальные цели правового оформления агломераций. Иногда возникает впечатление, что агломерация рассматривается не более, чем средство получения дополнительного финансирования.
Подводя итоги состоявшегося обсуждения, Е. Шугрина резюмировала, что вопрос быть или не быть агломерациям в России давно уже не стоит. Вопрос состоит в том, должно ли государство поддерживать и регулировать агломерационные процессы, в каких формах должна осуществляться такая поддержка и каковы пределы регулирования, либо не следует вмешиваться в стихийные агломерационные процессы.

Источник: Центр поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС