"Практика муниципального управления". Игорь Бабичев: актуальные тренды муниципальной реформы

Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 №30-П подвело черту под очередным этапом муниципального строительства, признав основные новеллы Федерального закона от 27.05.2011 №136-ФЗ, связанные с процедурой избрания (формирования) органов местного самоуправления и ролью органов государственной власти субъектов РФ в этой процедуре, конституционными. Минюст России, подводя итоги мониторинга реализации Федерального закона №131-ФЗ, отметил, что существенных проблем, связанных с применением Федерального закона №1З6-ФЗ, не выявлено. Пришло время подвести итоги, осмыслить тренды муниципальной реформы и определить тот этап муниципального строительства, в котором находится сегодня страна.

Восемь этапов до и один после

Если заглянуть в историю, то за восемь этапов муниципального строительства, которые Россия прошла с начала 1990-х годов, было все:

• полнота полномочий местной власти на своей территории;

• возможность избрания главы местной исполнительной власти (председателя исполкома) местным советом депутатов из своего состава и кандидатов, предложенных своего рода конкурсными комиссиями, сформированными советами депутатов;

• разделение ветвей муниципальной власти и последующее слияние их в единой фигуре главы муниципального образования;

• назначение главы местной администрации главой региона с учетом мнения местного совета депутатов (ноябрь 1991 г.);

Временные рамки этих этапов таковы: март-апрель 1990 г. - май 1991 г.; май-июль 1991 г. -сентябрь-октябрь 1993 г.; октябрь 1993 г. - август 1995 г.; сентябрь 1995 г.-декабрь 1996 г.; январь 1997 г.-октябрь 2003 г.; октябрь 2003 г. - декабрь 2008 г.; январь 2009 г. - май 2014 г.; с мая 2011 г. по настоящее время.

Суть муниципальной реформы 2014 г. состояла в том, что субъектам РФ предоставили возможность определять в рамках Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) территориальные, институциональные модели местного самоуправления в своих регионах и изменять некоторые форматы компетенции местной власти.

В области территориального устройства местного самоуправления в своих границах субъекты РФ имели основные полномочия и до мая 2014 г. А в остальном — это была существенная правовая новация.

Федеральный законодатель сохранил достижение муниципальной реформы 2003 г. — двухуровневое территориальное, институциональное и компетенционное устройство местного самоуправления и подтвердил необходимость поселенческого уровня местного самоуправления. Это отражало позиции Президента РФ в Послании Федеральному Собранию в декабре 2013 г.: «местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой», «мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни».

Шесть федеральных законов составили законодательную базу этапа муниципального строительства 2014 г.:

• Федеральный закон от 27.05.2014 №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 23.06.2014 №165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; и Федеральный закон от 29.11.2014 №382-фЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; 

• Федеральный закон от 29.11.2014 № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 29.12.2014 №485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 03.02.2015 №8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Законодатель предоставил обширные полномочия субъектам РФ, полагая, что в условиях окрепшей политико-правовой системы государства, укоренившейся традиции российского муниципализма, в т. ч. в региональных властных элитах, угрозы возврата «правового сепаратизма» в данной сфере уже нет. Практика последних полутора лет в основном подтверждала это. Но, как показало время, этот вывод оказался ошибочным.

Обсудили, но не всё

Можно порой слышать, что муниципальная реформа была методически не подготовлена, ее «пробили» главы регионов, а муниципальное сообщество не было привлечено к ее подготовке и обсуждению. Это не совсем так.

В ноябре 2013 г. в Суздале состоялся Всероссийский съезд муниципальных образований, на котором было представлено муниципальное сообщество. Президент РФ встретился с наиболее видными делегатами съезда, а накануне съезда — с авторитетными учеными конституционалистами и муниципалистами, заведующими профильными кафедрами крупнейших вузов страны. На всех мероприятиях обсуждался один и тот же круг вопросов — пути дальнейшего развития местного самоуправления в стране. Для делегатов Всероссийского съезда экспертным сообществом был подготовлен доклад «Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период», который активно обсуждался на съезде и получил одобрение. Хотя процессуально оформленного решения по нему не принималось. Доклад был опубликован. Основные правовые идеи этого доклада легли в основу новелл тех федеральных законов, которые составили законодательную базу нового этапа муниципального строительства в нашей стране. Он и сейчас остается источником идей для совершенствования местного самоуправления. Хотя в нем не было двух важных позиций, которые потом появились в законодательстве: института перераспределения полномочий; модели избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссии. Эти позиции муниципальное сообщество не рассматривало.

Преобразовательный бум вне закона

Обустройство местного самоуправления на поселенческом уровне — один из конституционных принципов устройства местного самоуправления, который игнорировался в период с 1993 по 2003 г. Поселенческий принцип в соответствии с Конституцией РФ является основным для территориальной организации местного самоуправления.

Отмечена положительная роль и мест поселений в ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, а также в мотивирующей части постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П: «...что касается поселений (сельских и городских), то... они более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества...». Законодательное закрепление поселенческого уровня как обязательного уровня местного самоуправления — выдающееся достижение муниципальной реформы 2003 г. Однако сегодня именно поселенческий уровень пытаются упразднить руководители некоторых субъектов РФ.

Вопрос об особенностях территориальной организации местного самоуправления в малонаселенных местностях и необходимости институционализации этих особенностей в законодательстве поднимался неоднократно. Ставился он и в итоговом документе Всероссийского съезда муниципальных образований, но не нашел своего законодательного решения. В результате — субъекты РФ стали решать его самостоятельно и не самым оптимальным и законным способом.

В состав городского поселения или городского округа территории входят в соответствии с генеральным планом. Согласно плану, они предназначаются для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения или городского округа (п. 5 ч. 1 и абз. 2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Поэтому незаконно создавать городские округа, состоящие в основном из сельских территорий, отдаленных от города (центра городского округа) на десятки километров. Незаконно и упразднять поселения, присоединяя их к городскому поселению, если территорий этих поселений нет в генеральном плане развития городского поселения, с последующим преобразованием в городской округ.

Городское поселение наделяется статусом городского округа только «при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения» (ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ).

Городские округа — это муниципальные образования, достаточно обеспеченные социальной, транспортной и иной инфраструктурой для своей жизнедеятельности, оптимальные для осуществления местного самоуправления и для жизни. Социально-экономической целесообразности объединения их с такой же самодостаточной муниципальной единицей не может быть.

Объединять компактные городские округа в городские округа — агломерации, которые функционируют как муниципалитеты без внутримуниципальных образований, незаконно и недопустимо.

Если городской округ перестает быть самодостаточным, тогда его необходимо преобразовать в городское поселение по процедуре, установленной Федеральным законом №131-ФЗ (с учетом мнения населения городского округа). И только после этого городское поселение можно объединить с городским округом, если такое решение подтверждено генеральным планом развития этого городского округа.

Вывод: территориальная и компетенционная организация местного самоуправления на малонаселенных территориях нуждается в законодательном оформлении. Пренебрежительное отношение к закону и праву со стороны правоприменителей неминуемо ведет к эрозии права и правового государства, а иногда и к его кончине.

Новые возможности для новых округов

Продолжается дискуссия по поводу целесообразности внутригородских муниципальных образований в крупных городских округах. Процесс преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением идет медленно, осторожно, что, безусловно, правильно.

Показатель численности депутатского корпуса в местных представительных органах крупных муниципалитетов — важный показатель наличия самоуправленческих начал в деятельности местной власти. Для сравнения: в советское время поданным 1987 г. в Челябинске и Самаре было 2000 депутатов советов (городского и внутригородских), в Махачкале — 670 депутатов.

Опыт создания и функционирования городских округов с внутригородским делением требует изучения и объективного анализа. Но уже сейчас очевидно, что наличие внутригородских муниципальных образований предоставляет реальную возможность участия населения в местном самоуправлении на территории крупных городов как в публично-властной деятельности (которую не заменить ТОС и другими формами непосредственной демократии). Такого участия не боялись в советское время: во всех крупных городах были внутригородские муниципалитеты, и местный депутатский корпус по численности во много раз превышал сегодняшний.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 01.12.2015 №30-П отметил, что обособление городских округов с внутригородским делением в качестве отдельных видов муниципальных образований «вызвано стремлением дополнительно гарантировать гражданам возможность непосредственного участия при сохранении единства городского хозяйства в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов местного значения и одновременно — создать механизм осуществления публичной власти на уровне городского округа с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей». 

В то же время надо иметь в виду, что свой мотив — «повышение управляемости» таким городским округом — есть и у региональной власти. Во всех трех ныне созданных городских округах с внутригородским делением представительный орган формируется из депутатов представительных органов внутригородских районов, а главы избираются представительным органом из числа кандидатов конкурсной комиссии, в которой половина членов назначается главой региона.

Конституционный Суд РФ вынес вердикт местному самоуправлению

Конституционный Суд РФ в постановлении от 01.12.2015 №30-П по делу о проверке конституционности ч. 4,5 и 51 ст. 35, ч. 2 и З1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 11 ст. 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» констатировал, что предоставление субъектам РФ компе-тенционных и организационно-правовых возможностей участия в определении способа формирования органов местного самоуправления в рамках предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ вариантов направлено на обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; в их взаимную ответственность в реализации конституционно значимых задач по обеспечению комплексного социально-экономического развития территории субъекта РФ и каждого входящего в его состав муниципального образования; в единство функциональных основ организации публичной власти.

Конституционный Суд РФ отметил, что Федеральный закон №131-ФЗ (в ред. Федерального закона №136-ФЗ и последующих федеральных законов) предполагает возможность воспроизведения законами субъектов РФ как альтернативных, так и единственно возможного варианта порядка избрания (формирования) представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов и городских поселений, которые обеспечивают значительный объем исполнения делегированных государственных полномочий.

Конституционный Суд РФ подчеркнул обязательность установления законами субъектов РФ альтернативных вариантов порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления для глав сельских поселений и глав городских поселений, не отягощенных исполнением значительных государственных полномочий. При этом одним из вариантов избрания глав сельских и городских поселений должно быть их избрание на муниципальных выборах.

При установлении законами субъектов РФ единственно возможного порядка формирования представительного органа и порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования применительно к отдельным муниципальным образованиям законами субъектов РФ должны быть установлены и критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающие особенности осуществления местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ запретил вхождение в состав сформированного путем делегирования представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Ведь такой глава не получил публичного мандата через процедуру выборов ни как депутат, ни как глава.

Таким образом, Конституционный Суд РФ ограничил правоспособность таких глав муниципалитетов, приблизив ее к правоспособности главы местной администрации.

Особое мнение

Судья Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотов в особом мнении по поводу постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П рассмотрел проблему более широко. Местное самоуправление — это своеобразный «третий» уровень российского федерализма. Если субъекты РФ — форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах РФ — децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором вершина треугольника — федеральный центр. Он может и должен опираться и на субъекты РФ, и на муниципальные образования, используя муниципальный фактор как средство воздействия на субъекты РФ для удержания их в рамках единой государственной политики. А.Н.Кокотов оценивает изменения в соотношении сторон «равнобедренного треугольника», внесенные муниципальной реформой 2014 г., как постепенное «заведение муниципальных образований под регионы», сворачивание «равнобедренного треугольника» в привычную для страны вертикаль власти.

Этими идеями руководствовалась федеральная власть в 1990-е гг., когда выборным главам регионов противопоставляла всенародно избранных мэров городов — центров субъектов РФ. Именно стараниями сообщества мэров крупных городов появилось положение в ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

На практике такой подход не повлиял на проявления «правового сепаратизма» регионов, который продолжал углубляться и создал дополнительные конфликты по линии «глава региона — глава города — центра региона» во многих субъектах РФ.

Такие конфликты наблюдаются и сегодня там, где всенародно избранный глава города — центра субъекта РФ принадлежит к альтернативным политико-экономическим группам, например в Екатеринбурге, Петрозаводске. Причем для некоторых городов последствия конфликтов региональной и местной властей времен 90-х сказываются и сегодня (Екатеринбург, Волгоград, Омск). Эти конфликты дополнительно расшатывают социально-политическую ситуацию в стране и снижают эффективность городского управления в городах, попавших в зону такого конфликта.

Вывод. Треугольник территориальных уровней власти в федеративном государстве вряд ли может быть равнобедренным, хотя идея опоры федерального центра на регионы и на муниципальную власть правильная.

Немного о чистоте местного самоуправления

Власть в муниципальных образованиях может быть трех видов: 

• государственной; 

• муниципальной; 

• общественной.

Имея в своих компетенциях до трети переданных государственных полномочий, муниципалитеты исполняют на своей территории делегированную государственную власть и осуществляют местное самоуправление через институты непосредственной демократии. Благодаря таким взаимопроникновениям — «вверху» в государственную власть, «внизу» в гражданское общество — «двуслойное» местное самоуправление является достижением политико-правовой теории и практики, потенциал которого в формировании устойчивого государства и общества еще полностью не раскрыт. Попытки разрушить эту конструкцию, в т. ч. через рассуждения о «чистоте» местного самоуправления разрушают устойчивые государственно-муниципально-общественные отношения.

Чистое местное самоуправление, незамутненное государственным присутствием, находящееся в политическом вакууме, может переходить при определенных условиях (например, ослабление государства), под влиянием соответствующим образом сориентированного гражданского общества из фактора устойчивого развития социально-политической и государственной системы страны в фактор ее расшатывания и дестабилизации.

В то же время в процессах упразднения поселений и создания городских округов в границах ранее существовавшего муниципального района, которые инициируют руководители субъектов РФ, упраздняется и местное самоуправление. Как следствие:

• связь с гражданским обществом слабеет; о связь с государственной властью усиливается;

• внутримуниципальные взаимодействия между муниципальным районом и поселениями исчезают вместе с самими поселениями.

Такие действия, оправдываемые целями повышения эффективности управления, ведут к снижению устойчивости публичных систем на всех уровнях. Поэтому сегодня перед федеральным законодателем и руководителями всех уровней власти стоят три задачи:

• укрепление взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на уровне муниципальных районов и городских округов; 

• развитие местного гражданского общества и его взаимодействия с органами местного самоуправления поселений и внутригородских муниципальных образований;

• укрепление местного самоуправления и выработка оптимальных моделей внутримуниципального взаимодействия по линиям муниципальный район-поселения, городской округ с внутригородским делением — внутригородские районы.

Источник: Журнал "Практика муниципального управления"