Совет Федерации. Президент АСДГ выступил на расширенном заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации

Владимир Городецкий: "Реформа местного самоуправления – это один из самых сложных общероссийских проектов за последнее время. 10-летие действия 131-го федерального закона – это повод подвести итоги и определить дальнейший путь развития муниципальных образований страны".

Город Новосибирск одним из первых включился в процесс преобразований: в 2005 году он стал пилотной площадкой по применению закона о местном самоуправлении. Опираясь на собственный опыт, опыт многих других городов Сибири и Дальнего Востока, мы активно обсуждали возникающие проблемы и предлагали изменения по вопросам, которые касаются полномочий, формирования доходной части местных бюджетов, по земельным и имущественным вопросам. Что важно, многие из этих предложений были приняты в виде существенных законодательных поправок.

Практика реализации 131-го закона в Новосибирске была широко распространена на всей территории России. Поэтому сегодня как глава крупнейшего муниципалитета, в котором этот закон исполняется дольше, чем в других муниципальных образованиях страны, как руководитель активно работающей Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, я благодарен за предоставленную возможность представить нашу оценку результатов реформы и понимание дальнейших перспектив местного самоуправления в России.

Безусловно, закон о местном самоуправлении сыграл положительную роль. В первую очередь, значимым результатом является сближение населения и власти. Проведено территориальное реформирование, в результате чего количество муниципальных образований увеличилось вдвое. Была создана стабильно работающая система институтов местной власти. В практику муниципального управления введены обязательные процедуры публичных слушаний и другие механизмы участия населения.

Еще одним важным достижением является разграничение полномочий между всеми уровнями власти. Также важно, что за прошедшие 10 лет финансовые возможности местного уровня возросли, однако тут же надо добавить, что доходы муниципальных бюджетов находятся в сильной зависимости от перечислений из госбюджета.

В пользу 131-го закона надо сказать также то, что он не был некой застывшей формой - постоянно шла работа над его совершенствованием. Со времени принятия в него 84 раза вносили поправки, еще больше изменений произошло в смежном законодательстве, в том числе по земельным, имущественным, финансовым вопросам.

Но, в то же время муниципалитеты столкнулись с рядом проблем, которые уже не могут быть решены точечными поправками.

Условно их можно разделить на две категории.

Во-первых, не в полной мере достигнута первоначальная цель реформы в части финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления - полномочия, отнесенные к вопросам местного значения, все еще финансируются в недостаточном объеме.

Проблемы второй категории выявились в процессе преобразований. Объективно требует решения вопрос упорядочивания полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в зависимости от объективных факторов социально-экономического развития муниципальных образований. Концепция 131-го федерального закона тяготеет к унификации правового регулирования в масштабах страны и практически не учитывает местных особенностей. Так, в законодательстве почти не обозначены различия между крупными городами, центрами субъектов Федерации и малыми городскими округами с точки зрения их финансовых, кадровых, инвестиционных возможностей, а также прав и обязанностей, которые они должны исполнять.

Эти вопросы действительно стоят перед муниципалитетами очень остро. Мы анализировали, систематизировали, и обсуждали их с участием, в том числе представителей федеральных органов власти. Наша совместная и последовательная работа дала свои результаты. В 2011 году был обозначен курс на децентрализацию полномочий и повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований. Однако существенных изменений в заявленном направлении не произошло. Наоборот, в последние годы с местного на более высокий уровень перешли полномочия в сферах здравоохранения и дошкольного образования, а также весомые доходные источники - часть НДФЛ. Такие расхождения, как нам представляется, происходили как в силу сложившихся экономических условий, так и в силу отсутствия единого представления о роли, которую должна играть система местного самоуправления в развитии страны.

Таким образом, по итогам десяти лет реформирования можно выделить много существенных достижений, но существующие проблемы требуют новых качественных изменений законодательной базы. Муниципальное сообщество сформировало свой взгляд на дальнейший путь развития местного самоуправления.

Прежде всего, необходимо выработать Концепцию развития местного самоуправления и только после этого решать, что должно стать нормативно-правовой базой реализации этой стратегии. Нужно провести широкое экспертное и общественное обсуждение положений этого документа, точно определить в нем значение местного самоуправления в развитии государства и общества на современном этапе и, исходя из этого, перечень полномочий органов местного самоуправления, его финансовую базу, степень автономии и основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. При этом концепция развития местного самоуправления, как и аналогичный документ по региональный политике, который тоже необходимо принять, должна вписываться в долгосрочную стратегию развития всей страны.

По нашему представлению, в концепции должно обозначаться сохранение роли местного самоуправления как важнейшего демократического института гражданского сообщества, как структуры, обеспечивающей взаимодействие жителей с властью более высокого уровня.

Еще одна важная задача местного самоуправления, которая должна быть закреплена - оперативно отзываться на важнейшие проблемы, волнующие граждан. Муниципалитеты должны иметь для этого необходимые полномочия, обеспеченные финансами. Сейчас у населения, особенно в больших городах, формируются достаточно высокие требования к уровню инфраструктуры, это касается как городского хозяйства, так и социальной сферы. При этом размер поступлений в местные бюджеты часто недостаточен для решения самых насущных проблем. Даже у такого крупного муницильного образования, как Новосибирск, объективно не хватает средств для капитального ремонта домов: масштаб проблемы таков, что для ее решения нам понадобятся средства, равные годовому бюджету города.

И это только один пример. Таких больных тем много: надо строить, и ремонтировать детские сады, школы, развивать дорожно-транспортную инфраструктуру и так далее.

И, конечно, - что особенно актуально в сегодняшних экономических условиях - муниципалитеты, преимущественно большие города, должны в полной мере реализовать заложенный в них потенциал и стать опорой экономики, важным «двигателем» развития страны.

Концепция развития местного самоуправления, на наш взгляд, должна базироваться на следующих принципах:

- пересмотр подхода к распределению полномочий между уровнями власти;

- обеспечение муниципальных образований необходимыми бюджетными ресурсами для развития;

- формирование системы стимулирования развития муниципальных образований на основе взаимоувязки полномочий и источников финансирования, с одной стороны, и привязки доходов к бюджета к экономическому развитию, с другой.

Что касается вопроса разграничения полномочий, представляется необходимым концептуально изменить подход к разделению предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Эти изменения должны позволить перейти от унификации полномочий органов местного самоуправления, которая была предусмотрена 131-ым законом, и на первом этапе являлась необходимой, к дифференцированному подходу, учитывающему региональную специфику, имеющиеся проблемы и ресурсы муниципальных образований.

Например, в Сибири и на Дальнем Востоке поселения часто находятся на больших расстояниях друг от друга и от регионального центра, существуя фактически в автономном режиме. И перечень их полномочий просто не может соответствовать полномочиям муниципальных образований в густонаселенной части страны.

Нужно учитывать и особенности больших городов, где сосредоточен значительный потенциал - они должны иметь возможность взять на себя те полномочия в экономической и социальной политике, которые наиболее эффективно и целесообразно исполнять именно на уровне крупных муниципалитетов: здравоохранение, образование, промышленная, инновационная политика. По нашему мнению, крупные города должны быть локомотивом развития страны, поэтому для них, возможно, правильным будет принять отдельный закон.

В последнее время активизировалась работа по развитию агломераций. В конце сентября при Министерстве регионального развития была создана специальная рабочая группа. Создание таких новых для нашей страны территориальных элементов непосредственно касается как местного, так и регионального уровня в социально-экономическом и политическом плане. Поэтому вопросы полномочий, финансов, межмуниципального взаимодействия в рамках агломераций требуют отдельной детальной проработки.

Наиболее рациональная мера по увеличению финансовой обеспеченности муниципалитетов - это корректировка системы бюджетных отношений между всеми уровнями власти, предусматривающая замену части субвенций и субсидий на отчисления от налогов в совокупности с формированием системы, мотивирующей органы местного самоуправления расширять налоговую базу. Нужны стимулы для укрепления экономического потенциала, в частности для развития малого бизнеса, формирования промышленной и торговой инфраструктуры. То есть, нужны соответствующие полномочия в сфере экономической политики, что позволило бы играть более активную роль в стимулировании экономической активности на территории и, соответственно, влиять на бюджетные поступления.

Вот основополагающие действия, которые, на наш взгляд, необходимы для дальнейшего реформирования местного самоуправления. Будет для этого принят новый закон о местном самоуправлении или будет отредактирован существующий 131-ФЗ для нас, представителей муниципального сообщества, не так важно. Важно сейчас уйти от движения по замкнутому кругу обсуждения, по сути, одних и тех же вопросов: укрупнять муниципальные образования или не укрупнять; передавать им дополнительные полномочия или не передавать; как залатать «финансовые дыры» в местных бюджетах. Пришло время сформулировать на общегосударственном уровне направления развития и ключевые принципы реформирования российского местного самоуправления.

Активизация роли муниципального звена управления в модернизации экономики страны может быть достигнута только в рамках новой концепции развития экономико-правовых и институциональных основ местного самоуправления. Эта концепция должна быть разработана на началах открытости, широкой общественной и научной экспертизы.

Но, очевидно, что уже сегодня нужно работать над воплощением в жизнь тех предложений, которые появились не спонтанно, а в процессе ежедневной работы. Потому что все эти предложения отражают реальные проблемы и потребности граждан нашей страны.

Источник: Официальный сайт мэра города Новосибирска Владимира Городецкого