АСДГ. Роальд Бабун: Россия всегда росла с головы

Роальд Бабун: Жаловаться на кризис, конечно, очень легко. Наши исследования (исследования исполнительной дирекции АСДГ – прим.) выявили две тенденции. Первая — социологическая лаборатория Ассоциации провела недавно очередной ежегодный опрос руководителей органов местного самоуправления по всей России. Цифры — очень интересные. Чуть больше половины глав муниципальных образований оценили ситуацию по итогам 2015 года как нормальную, но по сравнению с прошлым годом — на два с лишним процента меньше. Элементы напряженности отметили 37 % глав (год назад около 30 %), а доля глав, которые назвали ситуацию острой, возросла с 20,5 до 26,6 %. Так что. движение вниз идет по всем параметрам. 

Вторая тенденция — анализ доходов бюджетов. Про расходы я не говорю, потому что расходы подстраиваются под доходы. Как фактические доходы 2015 года соотносятся с доходами 2014 года? Как показал анализ — снижаются. 42 % муниципалитетов показали суммарный рост доходов, но если наложить это на инфляционный коэффициент расходов (15 % — прим.), то только 5 % муниципалитетов демонстрируют реальный рост, а остальные — снижение. К тому же доля муниципальных образований, у которых собственные налоговые и неналоговые доходы составляют более половины общих доходов бюджетов, снизилась с 29 % в 2014 г. до 9 % в 2015 г. Соответственно снизился уровень финансовой автономии муниципалитетов и возросла их зависимость от внешних трансфертов.

Вот два объективных критерия. Ухудшение оценок состояния и снижение доходов бюджетов, что говорит об объективном ухудшении ситуации в муниципальных образованиях.

Если говорить о законодательстве, то мы в 2014-2015 гг. пережили настоящий шок.

— Вы имеете ввиду так называемый «новый этап муниципального строительства» — реформа, которая началась в 2014 году с принятием законов № 136-ФЗ и № 8-ФЗ в 2015 году? 

РБ: Да. Особенно болезненно это коснулось таких сфер, как землепользование и градостроительство. Если город не распоряжается своей землей и тем, что на этой земле строить, то города нет. Другое дело, что здесь задействованы и государственные интересы, и будет неправильно, если городская власть начнет застраивать мегаполис, не обсудив свои планы с властями субъекта Федерации. Если это маленький город, то не стоит туда лезть региональным властям, а вот в большом городе действия должны согласовываться, ведь, особенно в столичных городах, огромное количество госучреждений, а у муниципальных властей огромное количество государственных полномочий. Конституционный суд в декабре 2015 года сказал, что если федеральный законодатель закрепил за муниципалитетами ряд полномочий в части земельных отношений, то субъект имеет право влиять на принятие соответствующих решений. А вот где предел этого влияния — не установлено. Но были особые мнения двух конституционных судей, которые заявили, что в таком положении дел подрываются именно конституционные основы местного самоуправления. Но тем не менее, особое мнение — есть особое мнение, а решение Конституционного суда уже не подлежит оспариванию.

Что произошло по факту. Федеральный центр говорит: мы увеличиваем объем полномочий субъектов Федерации и уменьшаем объем полномочий федерального центра. Многие полномочия органов местного самоуправления, которые были прописаны в федеральном законе, теперь — на усмотрение субъектов Федерации. Это хорошо или плохо? Я считаю, что в принципе хорошо, но с определенными оговорками! 

РБ: Именно потому, что мы федеративное государство. И нельзя из Москвы все предвидеть. Например, в США вообще нет федерального закона о местном самоуправлении. Там есть только законы штатов. Будучи в Америке, я задавал местным чиновникам вопрос, чувствуют ли они необходимость принятия некоего федерального акта о местном самоуправлении? На что мне ответили — «может и надо, но по нашей конституции федеральная власть местным самоуправлением не занимается. Этим занимаются власти штатов». И в США ведь, огромные различия между штатами в области законодательства: в одних есть смертная казнь, а в других – нет. Кроме того, там еще говорили о том, что «федеральная власть не может принять такой закон, поскольку штаты нам этого не поручали. Мы — федеративное государство. Наше государство (США) выросло из штатов». То есть вначале появились колонии, штаты, а потом американцы договорились, о передаче некоторых властных полномочий федеральном центру. Что не передали — то не передали. Местное самоуправление — не передали. Местное самоуправление — целиком функция штатов. 

А мы — Россия всегда росла с головы. У нас очень сильны авторитарные тенденции, они сидят глубоко в народном сознании. Ведь у нас как говорят: «царь хороший, да бояре плохие». Такие представления в народе складывалась веками, будь это царь, генсек или президент, поэтому у нас невозможна американская модель. У нас федеральный центр будет говорить, что оставит себе, а что отдаст субъектам Федерации.

Но если продолжить эту логику, то надо сказать так: «я — федеральный центр, отдал своим субъектам большой объем дополнительных полномочий. Будьте любезны, и вы отдайте своим субъектам — муниципалитетам, дополнительный объем полномочий». А тут было сделано ровно наоборот! И все потенциально хорошее в децентрализации пропало. Федеральный центр не запретил прямые выборы мэров, он лишь сказал, что этот вопрос регулируется законами субъекта Федерации. Однако, раньше этот вопрос решался самими муниципальными образованиями. Поэтому получается, что субъекты усилились с двух сторон: федеральный центр передал им полномочия по законодательному регулированию организации местной власти, и у городов многие (не все) субъекты поспешили забрать ряд ключевых муниципальных полномочий. 

Вот это главные итоги, которые характеризуют нынешнюю ситуацию в местном самоуправлении.

РБ: Все то же самое. Опять-таки, федеральный законодатель не ввел запрета на прямые выборы, а наоборот, сказал, что можно добавить еще два новых способа избрания руководителя муниципалитета. Ведь в ряде субъектов Федерации сохранились прямые выборы глав. Но лично мое мнение, что ситуация, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а глава администрации является наемным муниципальным служащим, прекрасно работает за рубежом и никак не вяжется с нашей народной психологией. Мы хотим иметь одного, понятного руководителя, и с него весь спрос. И это, опять-таки — авторитарное мышление, которое сидит глубоко внутри нас. Это требует высочайшей культуры взаимодействия, чтобы глава возглавлял представительный орган, и администрация была ему подотчетна. Я сам прошел через такой опыт, и у меня в этом смысле не было никаких проблем (Р. Бабун в 1990-1993 гг. являлся председателем Новокузнецкого Совета народных депутатов – прим). Хотя, многие депутаты мне тогда говорили: «давайте снимем главу администрации, того или другого руководителя». Но это было время, когда только формировалась современная российская государственность — начало 90-х годов. Сегодня ситуация несколько «устаканилась». Однако плохо людьми воспринимается, когда у города два главы. Хотя и сегодня есть великолепные примеры, когда глава города — руководитель местного парламента не вмешивается в дела исполнительной власти. Будучи руководителем Новокузнецкого горсовета, я своим депутатам все время говорил: «мы не техническая экспертиза деятельности местной администрации, мы не специалисты, мы — социальная экспертиза».

РБ: Во многих государствах все министры согласовываются с парламентом. Но какого-то однозначного мнения у меня здесь нет. Но скажем кандидатура заместителей мэра в таких сферах, как образование, культура и т.д. было бы можно. Но, опять-таки, только на один предмет — социальная направленность. Не нужно согласовывать кандидатуру, а нужно согласовывать программу, с которой на этот пост идет человек. Может можно и всех заместителей главы согласовывать, но опять-таки по таким сферам, как кадры, безопасность, не уверен, что депутаты должны туда лезть. Поэтому, рассмотреть такую инициативу можно, но аккуратно и осторожно. И четко ограничить, какой сферой занимается тот или иной заместитель главы: согласование идей, скорее, должно быть.

РБ: Если и стоит, то не сейчас. До выборов никто ничего делать не будет. Посмотрят на новую Государственную Думу, как там «Народный фронт», как он потеснит правящую партию, с каким они придут результатом. А некоторые вопросы, Президент скажет, не трогайте до 2018 года. Так или иначе, придется принимать непопулярные меры, которые в предвыборной кампании только повредят. 

РБ: Непопулярные меры связаны с заработной платой, прогрессивной шкалой налогообложения — «налогом для богатых», а богатые поддерживают того или иного кандидата в депутаты… Пожалуй, самый наглядные пример — это подоходный налог, который составляет у нас 13 %. Везде, во всем мире богатые люди отдают в виде налогов большую долю своего дохода. А наши все время отвечают – если мы увеличим, то все уйдут в офшоры. Конечно, если 13 % превратить в 70% — очевидно! А если 13 % превратить в 20 %?! За 7 % не побегут! И с каждым годом можно увеличивать этот налог на приемлемые цифры, делать это тихонечко — на это нужно время.

РБ: Появляются некоторые признаки смягчения жесткой политики центра. В последние месяцы принято несколько поправок в федеральные законы, которые облегчают жизнь местного самоуправления. Например, изменения в перераспределении полномочий от органов местного самоуправления к субъектам и изменения организационных структур органов местной власти теперь должны производиться с учетом мнения советов муниципальных образований субъектов Федерации. Правда какова юридическая сила этого мнения — покажет время!