ВСМС. Децентрализация невозможна без укрупнения

Заявление главы государства означает, что проведенные преобразования были не во всем успешны. В частности, что мы так и не смогли создать реальное, работающее местное самоуправление.

Увы, этот вывод находит все большее подтверждение. Президент констатировал то, о чем давно говорят как представители общественности, так и власть предержащие.

Начатая в 2003 году, многократно пробуксовывавшая в последующие годы и с большим трудом «завершенная» муниципальная реформа по своему сценарию очень напоминала старинные дворянские проекты о введении единомыслия в России. Скроенное по единой петербургской мерке местное самоуправление должно было покрыть всю страну сетью крепких, политически активных поселений, основанных на народно-суверенном импульсе снизу и державном попечении сверху. Получив в свое распоряжение властный и хозяйственный ресурс поселений, народ должен был немедленно начать самоуправляться, формировать вышестоящие структуры власти, либерализоваться и, в целом, генерировать те ценности, которых так не хватает России.

К сожалению, мечтания о таком, безусловно полезном для страны, местном самоуправлении оказались несбыточными. Само слово «поселение» было встречено с неприятием во многих регионах страны. Не более завидной оказалась судьба и самих муниципалитетов «первого уровня».

Не вдаваясь в детали (они, в основном общеизвестны), отметим, что формируемая муниципальная система откровенно не учитывала региональную и местную специфику. Прежде всего – особенности размещения народного хозяйства и расселения людей. Она искусственно создавала самоуправление там, где управлять было нечем, а подчас некому было и самоуправляться, и в то же время лишало адекватных статусных характеристик, необходимых для экономического роста и политического выживания, реальные центры гражданской и хозяйственной жизни.

В целом, картина получалась не впечатляющей. Реформа формировала искусственную, спрожектированную сверху систему распределения власти и ресурсов, не приспособленную для решения социальных и экономических задач. Не удивительно поэтому, что исполнители преобразований – региональные администрации вначале затормозили, а затем существенно исказили первоначальный замысел реформаторов, создав не самоуправляющиеся, а экономически и политически зависимые муниципалитеты. Там же, где это не понравилось местным элитам, возникли очаги конфликтов («поселение – район» и т.д.).

Отвлекаясь на минуту, отметим, что в этом муниципальная реформа повторила судьбу всех оторванных от жизни модернизаций сверху – на месте искусственно скроенных институтов оказались субституты. Жизнь все равно пошла своим чередом, однако последствиями неудачной инженерии стали дискредитация МСУ как идеи, материальные затраты и негативные политические последствия: формирование в местной элите групп «лишних людей», развитие нигилизма и недовольства со стороны населения медленным решением социальных проблем.

Прямым порождением реформы стали разного рода местные «активисты» и «эксперты», формирующие виртуальную муниципальную повестку, основанную на смеси западнических мифов и конкретных злободневных политических задач. В настоящее время дискурс на тему МСУ во многом окрашен влиянием именно этих идей и людей, что препятствует трезвому рассмотрению проблемы и упрощает ее до примитивных дихотомий типа «свобода – несвобода», «демократия – авторитаризм», «вертикаль – не вертикаль» и т.п.

Возвращаясь к основной теме, отметим, что в сложившихся условиях представляется бесперспективным критиковать губернаторов и других «врагов» реформы за ее фактический пересмотр. Будем честными: за реформой стояла как минимум одна не вполне благовидная цель – передать «кому-нибудь» попечение за социальной сферой на местах. Именно это и заставило региональных администраторов создать вопреки первоначальной концепции реформы сильные муниципальные районы и сосредоточить в своих руках основные рычаги управления. А это, в свою очередь, предрешило судьбу поселений и всей двухуровневой модели.

Проводимые социологические исследования показывают отсутствие у созданного реформой института поселений серьезной поддержки со стороны населения. Ни в одном из регионов, где прошли опросы, граждане не высказались за сохранение поселенческой сети как «максимально приближенной» и «подлинно народной» властной структуры. Население, прежде всего, ратует за развитие социальной инфраструктуры и в этом уповает на районные и региональные власти. Поселения же показали неспособность решить серьезные вопросы жизнеобеспечения.

Аналогичным образом к институту поселений, основанному на идее «доступности» власти, относится большинство респондентов из местной элиты, в том числе многие главы поселений – действующие и бывшие. Они отмечают, что поселение не смогло стать инструментом не только развития, но даже и выживания. В настоящее время многочисленные сельские и городские поселения - это не более чем «тень» по-настоящему народной местной власти. В результате всю работу по жизнеобеспечению территорий выполняют районные и региональные администрации. А это только укрепляет иждивенческие настроения населения, не позволяя сложиться подлинному самоуправлению.

Высказанная позиция может вызвать критику, аргументированную расхожим тезисом, косвенно присутствующим и в послании Президента: поселения не выполнили свою роль потому, что им не дали необходимых налогов и имущества, а вместо этого нагрузили недофинансированными мандатами и заели прокурорскими проверками.

Позволим себе с этим не согласиться. Проведенные исследования со всей очевидностью показывают: даже если бы поселениям были отданы дополнительные налоги и сборы по самой повышенной ставке, они все равно смогли бы превратиться в реальное самоуправление, решающее проблемы жителей и пользующееся политическим влиянием, только в отдельных местностях.

Дело не в том, что поселениям передано мало налогов, а в том, что система поселений создавалась без привязки к налогооблагаемой базе и к центрам экономической жизни. С чего брать налоги, если в поселении не ведется хозяйство или это хозяйство экономически незначительно? Какие задачи решит такое поселение? От передачи дополнительных отчислений выиграли бы города, а большинство сельских поселений как были нищими, так ими бы и остались. И все равно пришлось бы прибегнуть к перераспределительной системе – через районы ли, или напрямую через регионы – не так уж важно.

Увы, «пешую доступность» на хлеб не намажешь. Но именно она, а не народнохозяйственная структура (экономическая обоснованность), была положена в основу поселенческой модели МСУ.

Простой пример, почерпнутый из результатов социсследования 2011 года в одном из регионов: бюджеты поселений до их «укрупнения» составляли 2-4 млн. рублей в год, у более благополучных – до 5-7 млн. Чтобы построить детский сад нужно около 30 млн. Даже если бы бюджет был на порядок больше (что нереально при любых налоговых отчислениях), садик все равно пришлось бы строить несколько лет. То же касается школ, мед.учреждений, транспорта, дорог. Таким образом, в самых насущных своих нуждах поселения не могут обходиться без районной и региональной помощи. О какой же их самостоятельности может идти речь?

Не стоит забывать и об отсутствии в поселениях кадров для ведения бухгалтерского учета, решения юридических вопросов, элементарно грамотного написания нормативных актов. Ведь у нас нет системы целевого распределения выпускников вузов и ссузов. А кто поедет работать в сельском муниципалитете за мизерную зарплату при высокой ответственности и отсутствии перспектив роста?

Именно по этим причинам институт самодеятельного поселения на практике сложился как субститут низового административно-управленческого звена, во всем подчиненного вышестоящим органам власти.

В реально существующей системе депрессивная «глубинка» с разрушенным сельским хозяйством и инфраструктурой, через муниципальные районы (а в последние годы и через более прогрессивную форму – городские округа на базе районов) привязана к экономическому центру – городу, а если такового нет – «обслуживается» при поддержке региона опять же через районное звено. Иного выхода у субъектов РФ не было и нет. Даже при самом сильном желании они смогли бы создать реально самоуправляющиеся общины только в тех селах и городках, где есть работающие предприятия. Так оно фактически и произошло в большинстве регионов. А на остальных территориях с двухуровневой системой действует механизм перераспределения ресурсов из устойчивых поселений в депрессивные.

Концептуально абсолютизировав самоуправление в поселениях, реформа в то же время не стала инструментом для создания эффективной системы городского самоуправления. Казалось бы, города – это и есть самая очевидная основа для формирования институтов муниципальной власти. Само понятие «муниципии» восходит к древним городам, и вся история местного самоуправления тесно связана с городским развитием. Однако в нашей муниципальной реформе города не нашли себе адекватного места.

Виной тому, на наш взгляд, является все то же единообразие, положенное в основу реформы. Действующий институт городского округа не позволил выделить города в особый сегмент развития, имеющий необходимые статусные параметры. Реформаторы не сделали акцент на городской автономии – необходимом условии развития города как экономического центра и среды формирования среднего класса. Жесткость территориальной структуры МСУ и отсутствие развитых институтов межмуниципального сотрудничества затруднили процессы агломерирования и урбанизации.

Отсутствие особого статуса города как центра модернизации и роста, подкрепленного соответствующей бюджетной, налоговой и политической автономией, привело к включению городов в перераспределительные механизмы с целью поддержания на плаву депрессивной провинции. Соответствующие инструменты в настоящее время являются сдерживающими для развития городов и их экономики, порождают иждивенчество и являются источниками различных конфликтов («мэр – губернатор»).

Этого можно было бы избежать при серьезной ставке федерального центра на города, как на инструмент освоения пространства, модернизации и инвестирования в развитие хозяйства и человеческий капитал.

Пожалуй, единственным, действительно серьезным плюсом реформы стало закрепление естественно-правовой трактовки МСУ. Признание институтов МСУ институтами естественного права, базирующимися на народном суверенитете – вот то важное позитивное зерно концепции реформы, которое лучше не терять в следующих преобразованиях. Впрочем, пока система МСУ де факто получилась не только не «естественной» и не «суверенной», но даже и не либеральной – у местной власти нет не только рыбы, но и удочки.

Исходя из всего сказанного, правительственный тезис о децентрализации и перераспределении налогов необходимо дополнить позицией о пересмотре созданной в стране двухуровневой системы местного самоуправления.

Основой обновленной концепции МСУ должен стать принцип экономической обоснованности. Иначе говоря, муниципальные образования могут существовать там, где имеются центры хозяйствования: промышленные, транспортно-логистические центры, сельхозпредприятия, зоны урбанизации и перспективного развития и т.д., причем с тем расчетом, чтобы была привязка к соответствующему локальному рынку (рынкам).

На территориях, где население занято в близлежащем городе и/или ведет подсобное хозяйство (то есть попросту выживает, а не участвует в местных экономических процессах), достаточно иметь «делегации» вышестоящих районных или городских властей. Хорошую роль могли бы сыграть и ТОСы, так как, не претендуя не участие в административном процессе, они вполне способны реализовать «естественный» и «народно-суверенный» импульс самоуправления.

В тех местах, где основными центрами расселения являются небольшие населенные пункты, разделенные большими расстояниями (Сибирь, Дальний Восток), МСУ можно не создавать вообще. Здесь уместно образовать административные районы, избрав в поселках и городах старост с делегированными полномочиями и сформировав ТОСы на представительной основе (собрания, советы и т.д.).

Отдельное внимание должно быть уделено крупным и средним городам, способным поддерживать хозяйственную жизнь и «тянуть» социальную сферу – как свою, так и близлежащей провинции. Именно здесь нужны децентрализация, вернее – уточнение набора полномочий, бюджетная и налоговая реформы.

В законодательстве должно появиться понятие не «городского поселения» (странно применять его, например, к таким крупным городам как Новосибирск или Екатеринбург), а полноценный институт города, как муниципии и центра модернизации.

Город, будь он единым муниципалитетом или агломерированным объединением территориальных образований, необходимо наделить адекватной муниципальной автономией, основанной на принципе самостоятельного развития и эксплуатации налоговой базы в интересах решения стратегических (модернизация, пространственное освоение), и тактических – социальных задач.

Автономный город следует гибко, через политические, административные и бюджетные процессы, сделать инструментом как федеральной, так и региональной политики. В свою очередь городское муниципальное образование должно инвестировать материальные и человеческие ресурсы в близлежащие территории, как включенные в агломерацию, так и находящиеся за ее пределами, формировать рынок материальных ресурсов и знаний.

Таким образом, в обновленной концепции МСУ должны присутствовать как минимум две основные составляющие:

Обобщенно, предложения в обновленную концепцию МСУ, могли бы выглядеть следующим образом. Необходимо:

Предлагаемая корректировка законодательства (требующая, безусловно, детального обсуждения), позволила бы превратить местные органы власти в живой институт местного управления и самоуправления, отвечающий современным реалиям, и отказаться от искусственного насаждения псевдо-муниципализма на территориях, где для этого нет условий.

Только тогда жители городов, поселков и деревень смогут почувствовать, что формируемые ими органы обладают реальными возможностями по решению вопросов обеспечения их ежедневной жизнедеятельности, касающихся каждого.

Основную роль в формировании структуры местной власти следует, по нашему мнению, отвести региональным администрациям, расширив, соответственно, рамки федерального регулирования. В частности, это могло бы касаться определения территориальной структуры, объема полномочий муниципалитетов и других параметров, с учетом закрепленного федерального стандарта.

Для того, чтобы избежать перегруза муниципалов недофинансированными полномочиями, следует, с одной стороны, закрепить основные социальные полномочия и полномочия по экономическому планированию за субъектами РФ с правом делегирования «вниз» функций по их исполнению, а с другой стороны – применять инструменты федерального арбитража для разрешения возникающих разногласий.

Главная задача федералов – гарантировать соблюдение принципов разграничения полномочий и муниципальной автономии городов. Чтобы достичь этого, следует образовать федеральное судебно-административное присутствие по вопросам публичных компетенций, максимально стремясь передать в будущем данную функцию судебным органам на уровне верховных судов субъектов РФ.

Детали обновленной концепции МСУ нужно обсуждать. Мы не претендуем на то, что наши предложения носят исчерпывающий и законченный характер, скорее, это только общие штрихи и зарисовки к будущему портрету муниципальной власти. Но нам представляется важным, чтобы именно в таком направлении двигалась реформа в ближайшее время. Также необходимо, чтобы она не была поспешной и основывалась на местных реалиях, а не на прожектерстве, каким бы рациональным оно не казалось. Не менее важно – сочетать административные преобразования с экономическими, в числе которых модернизация народнохозяйственной структуры, пространственное освоение, развитие предпринимательства, аграрная реформа.

Только таким путем мы сможем сделать местное управление и самоуправление, реальным и отвечающим потребностям людей, а муниципальную, и вслед за ней – региональную экономику – эффективной.