Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
Участники конференции заслушали опыт работы представительных органов местного самоуправления Сибири и Дальнего Востока, обсудили проблемы состояния и развития местного самоуправления, задачи представительных органов местного самоуправления Сибири и Дальнего Востока на современном этапе.
Участники конференции отмечают, что в местном самоуправлении за время, прошедшее с момента принятия федерального закона № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», произошли крупные позитивные изменения. В частности, за счет реализации приоритетных национальных проектов и федеральных программ удалось продвинуться в решении ряда проблем в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. За последний период принят ряд важных решений по укреплению финансовой базы местного самоуправления
Тем не менее, общая ситуация в местном самоуправлении остается неудовлетворительной. Отмечены следующие проблемы:
продолжается процесс фактического встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти, утрачиваются их ресурсы самоорганизации, они все более превращаются в исполнителей решений государственных органов и все менее зависят от граждан;
сохраняются многочисленные несоответствия Федерального закона № 131-ФЗ с Гражданским, Бюджетным, Градостроительным, Земельным, другими кодексами Российской Федерации, имеющими более высокую юридическую силу, и с многочисленными отраслевыми федеральными законами;
остаются противоречия в разграничении полномочий между уровнями публичной власти, что не позволяет обоснованно определять потребность органов местного самоуправления в финансовых средствах;
несмотря на принятые отдельные меры, сохраняется крайне низкий уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований,
в доходах местных бюджетов продолжает сокращаться доля собственных источников, которыми органы местного самоуправления могут распоряжаться самостоятельно, и возрастает доля различных целевых трансфертов;
не выработаны стимулы для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной налоговой базы;
органы местного самоуправления даже крупных городов не имеют полномочий участия в реализации государственной промышленной политики, научно-технического и инновационного развития на своих территориях;
вступление в силу Федерального закона от 03.12.2012 № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования», в соответствии с которым с 2013 года более чем в два раза увеличены страховые взносы в Пенсионный фонд РФ для индивидуальных предпринимателей, привело к массовому сокращению количества малых предприятий и индивидуальных предпринимателей. Это, в свою очередь, вызвало рост безработицы и сокращение доходов местных бюджетов;
низкий уровень заработной платы муниципальных служащих препятствует привлечению и сохранению квалифицированных кадров в органы местного самоуправления, отсутствует отлаженная система финансирования подготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.
Участники конференции рекомендуют:
1. Обратиться в федеральные органы государственной власти для решения следующих вопросов:
а) В политико-правовой сфере
1.1. В целях укрепления правовой базы местного самоуправления, признать необходимым после доработки Федерального закона № 131-ФЗ преобразовать его в Муниципальный кодекс Российской Федерации, имеющий равную юридическую силу с другими кодексами РФ
1.2. Принять решение о разработке и утверждении «Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе».
1.3. Поддержать решение XXIX общего собрания АСДГ о концептуальном изменении системы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Разделить вопросы, решаемые в настоящее время органами местного самоуправления, на следующие 4 группы:
1) Собственно вопросы местного значения, которые могут решаться органами местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность, без вмешательства государственных органов, в соответствии с муниципальными минимальными социальными стандартами и нормативами и за счет средств местных бюджетов (см. ч. 2 статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ). Перечень вопросов местного значения, удовлетворяющих этим требованиям, будет существенно короче существующего.
2) Вопросы государственного значения, которые, исходя из принципа субсидиарности, могут более эффективно исполняться органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на основании государственных минимальных социальных стандартов и нормативов и за счет государственных средств (возможно различное сочетание дополнительных налоговых отчислений и субвенций). Это должен быть закрытый перечень, обозначенный в Федеральном законе № 131-ФЗ наряду с перечнем вопросов местного значения. В первую очередь в него должны быть включены вопросы управления социальной сферой поселений, практически решаемые на местах: обеспечение жильем отдельных категорий граждан, школьное и дошкольное образование, первичное здравоохранение, опека и попечительство, социальная поддержка и социальное обслуживание.
3) Иные государственные полномочия (без их перечисления в законе или с примерным перечнем), каждое из которых может быть возложено органами государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления только с согласия последних и за счет субвенций.
4) Добровольные полномочия (также без перечисления в законе), которые органы местного самоуправления могут принимать на себя при наличии средств в местных бюджетах.
1.4. Установить, что глава муниципального образования должен избираться только на муниципальных выборах. При этом он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию. Исключить форму избрания главы муниципального образования депутатами представительного органа из своего состава.
1.5. Исключить применение пропорциональной системы на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, как противоречащей идеологии местного самоуправления, нацеленной на решение непартийных по сути вопросов местного значения. Установить, что муниципальные выборы могут проводиться по мажоритарной или смешанной системе.
1.6. В соответствии с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления законодательно закрепить для федеральных и региональных органов государственной власти обязательность консультирования с органами местного самоуправления по проектам решений, касающихся этих органов, в том числе в сферах планирования, межбюджетных и земельно-имущественных отношений.
б) В сфере экономики и финансов принять следующие решения, направленные на укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления
1.7. Поддержать решение XXIX общего собрания АСДГ о кардинальном изменении схемы покрытия дефицитов местных бюджетов. Установить, что приоритетным способом покрытия дефицита должно быть закрепление за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации (вплоть до 100%). Дотации использовать только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Отметить, что данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, активизировать деятельность органов местного самоуправления по пополнению их собственной налоговой базы и не требует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.
1.8. Пересмотреть Федеральный закон от 03.12.2012 № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования», установив дополнительные меры государственной поддержки малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей в связи с резким увеличением страховых взносов в Пенсионный фонд РФ
1.9. Установить норматив зачисления в местный бюджет от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в размере 100%.
1.10. Передать в местные бюджеты налог на имущество организаций, расположенных в жилых комплексах и деловых центрах, находящихся в границах населенных пунктов, в размере 100%.
1.11. Передать в местные бюджеты налог на доходы физических лиц не менее 50%.
1.12. Принять решение о переводе в число объектов налогообложения не только земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб, по которым решение уже принято, но и земель железнодорожного транспорта, объектов энергетики, некоторых других базовых отраслей экономики, а также линейных объектов (трубопроводов, магистральных линий электропередач и др.), проходящих через территории муниципальных образований.
1.13. Возвратить городам – административным центрам субъектов Российской Федерации полномочия по распоряжению земельными участками в городах при обязательном и приоритетном учете интересов органов государственной власти.
1.14. Принять меры по повышению заработной платы муниципальных служащих и увеличению государственного финансирования подготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.
2. Органам государственной власти субъектов РФ в Сибирском и Дальневосточном Федеральных округах:
2.1. Принять меры по повышению роли региональных советов муниципальных образований в рассмотрении вопросов выравнивания бюджетной обеспеченности, формирования и распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований, принятия планов, бюджетов, программ социально-экономического развития субъектов РФ.
2.2.Оказывать поддержку проектам межмуниципальной хозяйственной кооперации, иным формам межмуниципального сотрудничества
2.3.Консультироваться с органами местного самоуправления при подготовке проектов решений, затрагивающих их жизненные интересы.
3. Представительным органам муниципальных образований:
3.1.Более активно отстаивать права местного самоуправления перед органами государственной власти. Использовать для этих целей как законодательство РФ, так и международные нормы (Европейскую Хартию местного самоуправления и др.); обращения в адрес высших органов государственной власти РФ, включая Президента РФ, а также в адрес Конгресса муниципальных образований РФ и ВСМС.
3.2. Учесть опыт Думы города Хабаровска:
- по созданию системы взаимодействия между представительным органом и местной администрацией, избирателями, контрольным органом (счетной палатой); депутатами городской Думы и депутатами Законодательной Думы Хабаровского края;
- по информированию населения, используя информационные издания, разнообразные формы работы;
- по участию депутатов Думы в формировании и реализации стратегических целей развития городского округа;
- по привлечению экспертного сообщества в нормотворческий процесс.
3.3. Учесть опыт представительных органов:
города Новосибирска по внесению законотворческих инициатив в Государственную Думу Федерального собрания РФ через депутатов Государственной Думы от соответствующих территорий;
города Омска по участию представительных органов в рассмотрении проектов долгосрочных и ведомственных муниципальных программ;
города Владивостока по взаимодействию с общественными организациями через создание общественных советов, центров,
города Комсомольска-на-Амуре по информационному обеспечению деятельности городской Думы через Интернет;
по формированию системной базы муниципальных правовых актов и контролю за их исполнением;
города Абакана по конструктивному взаимодействию между представительными и исполнительными органами;
по взаимодействию с населением через ТОСы, СМИ, ИНТЕРНЕТ.
3.4. С целью перехода муниципальных образований на программное формирование бюджета считать приоритетным создание нормативной базы муниципальных образований, устанавливающей порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, критерии эффективности, порядок мониторинга и пр.
3.5. Активнее использовать право законодательной инициативы в субъекте РФ для совершенствования межбюджетных отношений
3.6. Принять необходимые муниципальные правовые акты, способствующие развитию муниципального контроля и общественного контроля за деятельностью организаций, управляющих жилищным фондом, и организаций коммунального комплекса.
4. Исполнительной дирекции АСДГ, секции АСДГ по местному самоуправлению:
4.1. Довести настоящие рекомендации до сведения Общероссийского Конгресса муниципальных образований, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, полномочных представителей Президента РФ в Сибирском и Дальневосточном округах, советов муниципальных образований.
4.2. Обобщить опыт союзов и ассоциаций муниципальных образований субъектов РФ Сибирского и Дальневосточного федеральных округов по участию в региональном нормотворчестве.
4.3. Рассмотреть возможность организации на сайте АСДГ обсуждения актуальных проблем местного самоуправления муниципальным сообществом, с привлечением экспертов и ученых в режиме «вопрос-ответ».
4.4. Включить в план работы секции АСДГ по местному самоуправлению рассмотрение вопросов:
4.4.1. О статусе депутатов представительных органов муниципальных образований, в том числе, введение нормы об обязательном представлении кандидатом в депутаты справки о его психическом состоянии.
4.4.2. О необходимости согласования депутатами представительных органов муниципальных программ; проанализировать имеющуюся практику предварительного согласования программ перед их утверждением главой местной администрации, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ.
4.4.3. Обсудить сложившуюся в субъектах РФ практику укрупнения муниципальных образований, дать оценку перспективам развития данных практик.
4.4.4. Об определении особых полномочий главы муниципального образования (совместно с правлением юридической секции), сформулировать по данному вопросу предложения федеральным органам государственной власти.
4.4.5.Обобщить и проанализировать опыт городов, в которых в соответствии с уставом муниципального образования, принята модель управления, где глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а глава местной администрации является лицом, принятым на работу по контракту, и разработать предложения по совершенствованию данной модели управления муниципальным образованием.
